2019-2025 年是中国城市发展从 “增量扩张” 向 “存量提质” 转型的关键周期，城市更新政策从中央首次定调逐步升级为国家战略，形成 “顶层设计 – 试点突破 – 系统推进 – 长效保障” 的完整体系。这一过程始终与房地产下行、人口老龄化加剧、城市化进程放缓、经济增速换挡及国际环境复杂等宏观背景深度绑定，既是破解城市发展结构性矛盾的必然选择，也是应对多重外部压力、实现高质量发展的战略抓手。本文结合多维度背景与国家层面政策实践，系统解析城市更新政策的演进逻辑与落地成效。
政策演进的宏观背景：多重压力下的城市发展转型需求
2019-2025 年城市更新政策的推进，并非孤立的城市建设行动，而是对人口、经济、房地产、国际环境等多重挑战的系统性回应，核心在于通过存量空间重构激活城市内生动力。
人口结构：老龄化加剧与城市化放缓，需求从 “有房住” 转向 “住得好”
- 老龄化程度突破临界点，适老需求全面爆发：2019 年 60 岁及以上人口占比首次突破 18%，2025 年达到 22.5%，老年群体对无障碍设施、社区养老、医疗配套的需求呈几何级增长。据住建部统计，2019 年全国 2000 年前建成的老旧小区中，近 80% 缺乏适老化设施，加装电梯需求年均增长 50%，倒逼城市更新向 “全龄友好” 转型。
- 城市化进入 “平台期”，存量人口服务成核心：常住人口城镇化率从 2019 年的 60.6% 提升至 2025 年的 67.3%，年均增速从 1.2 个百分点降至 0.9 个百分点，新增城镇人口规模从 2019 年的 1750 万人降至 2025 年的 1100 万人。城镇化 “增量红利” 消退后，9.6 亿城镇人口中约 1.5 亿人居住在功能缺失的老旧社区，“补短板、提品质” 成为城市发展的核心任务。
经济环境：增速换挡与内需不足，城市更新成 “稳增长” 关键抓手
- 经济增速放缓，传统动力减弱：2019-2025 年 GDP 年均增速从 6.1% 逐步过渡至 5% 左右，固定资产投资增速从 5.4% 降至 3.8%，房地产投资从 2019 年的 9.9% 降至 2025 年的 – 2.1%，土地财政依赖度从 2019 年的 34% 降至 2025 年的 22%，亟需通过城市更新激活 15-20 万亿元存量投资空间（据中国建筑防水协会数据）。
- 国际环境复杂，内需支撑作用凸显：2019 年中美贸易摩擦升级、2022 年后全球供应链重构，出口对经济增长的拉动作用从 2019 年的 1.1 个百分点降至 2025 年的 0.3 个百分点。党中央提出 “全方位扩大内需”，城市更新凭借 “投资 + 消费” 双重属性成为核心载体 ——2024 年城市更新带动相关消费超 8000 亿元，2025 年中央预算内投资首次设立城市更新专项，进一步强化其 “稳增长” 功能。
房地产市场：从 “高周转” 到 “去库存”，城市更新成行业转型出口
- 市场下行压力持续，库存规模创历史新高：房地产行业自 2021 年进入调整期，2025 年 2 月狭义商品房库存（已竣工待售）达 7.98 亿平方米，广义库存（含已开工未售）达 75 亿平方米，按 2024 年 10 亿平方米 / 年的销售规模测算，去化周期需 7-8 年（同花顺数据）。房价方面，一二线城市 2021-2025 年累计下跌 20%-30%，北上广深房价回退至 2016 年水平，三四线城市跌幅超 40%，传统 “卖地建房” 模式难以为继。
- 行业转型倒逼空间重构：房地产新开工面积从 2021 年的 22.4 亿平方米降至 2025 年的 7.4 亿平方米，土地出让收入从 2021 年的 8.71 万亿元降至 2025 年的 4.2 万亿元，房企从 “开发销售” 向 “运营服务” 转型迫切。城市更新成为房企存量盘活的核心路径 ——2025 年超 60% 的百强房企参与城中村改造、老旧小区运营，如万科通过北京首钢园改造、保利通过广州城中村运营，探索 “轻资产 + 长期收益” 新模式。
城市自身：存量空间矛盾凸显，“城市病” 进入集中爆发期
- 低效空间占比过高，资源配置失衡：2019 年全国城镇低效工业厂房、城中村、老旧街区占比超 35%，东部超大城市人均建设用地接近国际警戒线（北京 145 平方米 / 人、上海 138 平方米 / 人），而郑州 “7・20” 暴雨、深圳燃气爆炸等事件暴露基础设施老化问题 ——2019 年全国地下管网平均使用年限超 20 年，近 40% 存在漏损、堵塞等隐患，城市安全韧性亟待提升。
- 历史文化保护与开发矛盾突出：2019 年前部分城市 “大拆大建” 导致年均 15% 的历史建筑消失，北京胡同、上海石库门、广州骑楼等特色风貌面临湮灭风险，2019 年中央首次提出 “历史文化保护” 纳入城市更新，正是对这一问题的纠偏。
2019-2025 年国家层面政策演进脉络：从 “概念提出” 到 “长效机制”
根据政策力度、覆盖范围与核心目标，2019-2025 年城市更新政策可分为 “概念定调期（2019）- 试点探索期（2020-2021）- 系统推进期（2022-2024）- 长效保障期（2025）” 四个阶段，各阶段政策均针对性回应不同时期的突出矛盾。
2019 年：概念首次提出 —— 破解 “大拆大建”，确立更新方向
核心政策：中央经济工作会议（2019 年 12 月）
- 核心内容：首次提出 “加强城市更新和存量住房改造提升”，明确城市更新的核心是 “存量提质”，而非 “增量扩张”；强调 “尊重城市发展规律”，避免盲目拆建，重点推进老旧小区、老旧厂区改造。
- 背景呼应：针对 2019 年前部分城市 “重开发轻保护” 乱象（如西安某项目拆除明清街区、武汉某旧改项目夷平工业遗产），中央首次从国家层面划定更新边界，同时为应对房地产投资增速下滑（2019 年降至 9.9%），将城市更新作为 “稳投资” 的补充路径。
- 推动作用：开启全国城市更新探索序幕，2019 年全国改造老旧小区 1.9 万个，较 2018 年增长 40%；北京首钢园、上海愚园路等项目成为早期标杆，其中首钢园通过工业遗产改造，2019 年启动冬奥会场馆建设，为后续 “以用促保” 模式奠定基础。
2020-2021 年：试点突破 —— 纳入国家战略，规范更新行为
核心政策 1：“十四五” 规划纲要（2021 年 3 月）
- 核心内容：首次将 “实施城市更新行动” 纳入国家五年规划，明确量化目标 ——“十四五” 期间改造 21.9 万个城镇老旧小区、基本完成大城市老旧厂区改造；提出 “打造宜居、韧性、智慧城市” 的更新方向。
- 背景呼应：2020 年房地产投资增速降至 7%，内需不足问题凸显（社会消费品零售总额增速仅 2.3%），城市更新被赋予 “扩内需、惠民生” 双重使命；同时，2020 年第七次人口普查数据显示老龄化加剧，规划纲要特别强调 “适老化改造”。
- 推动作用：确立城市更新的国家战略地位，2021 年中央财政首次设立老旧小区改造专项补助，下达资金超 500 亿元，改造老旧小区 5.5 万个，惠及居民 1800 万户。
核心政策 2：《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》
- 核心内容：划定 “四道红线”—— 拆除建筑面积不超过现状总建筑面积 20%、拆建比不超过 2、就地安置率不低于 70%、历史建筑保护率 100%；明确 “留改拆” 并举，严禁以更新名义违法拆除历史建筑。
- 背景呼应：2021 年房地产市场进入深度调整期，部分城市为 “稳土地财政” 重启大拆大建（如某省会城市计划拆除 10 个城中村，涉及居民 5 万户），中央通过 “红线管控” 遏制粗放式更新，同时回应社会对历史文化保护的关切。
- 推动作用：扭转地方 “重开发轻保护” 倾向，深圳某旧改项目将拆除比例从 90% 调整为 20%，保留 80% 工业遗产；北京修订《历史文化街区保护条例》，将 “先保护后更新” 纳入强制条款，2021 年历史建筑拆除量同比下降 65%。
核心政策 3：第一批城市更新试点启动（2021 年 11 月）
- 核心内容：确定北京、成都、重庆等 21 个试点城市，探索 “城市体检 + 更新规划” 联动机制、市场化投融资模式、用地弹性出让政策，试点周期 2 年。
- 背景呼应：2021 年房企债务风险集中爆发（恒大等头部企业违约），社会资本参与城市更新意愿下降，试点旨在通过政策创新破解 “资金难、机制活” 问题。
- 推动作用：形成一批可复制经验，如成都猛追湾片区采用 “EPC+O”（设计 – 施工 – 运营一体化）模式，引入社会资本参与改造，2021 年片区营收同比增长 300%；重庆探索 “TOD + 城市更新” 结合，依托轨道站点盘活低效用地，2021 年落地 8 个项目，带动投资 150 亿元。
2022-2024 年：系统推进 —— 聚焦 “可持续”，对冲房地产下行
核心政策 1：《“十四五” 新型城镇化实施方案》（2022 年 7 月）
- 核心内容：将城市更新明确为 “老城区提质核心手段”，重点推进 “三区一村”（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村）改造；首次提出 “政府引导、市场运作、公众参与” 三元合作模式，鼓励社会资本参与老旧厂区转型。
- 背景呼应：2022 年房地产销售面积同比下降 24.3%，土地出让收入降至 6.7 万亿元，地方财政压力加剧，亟需通过市场化机制降低政府投资依赖；同时，2022 年疫情后民生诉求升级，社区公共服务设施缺口达 30%，推动更新向 “功能完善” 倾斜。
- 推动作用：2022 年全国实施城市更新项目 6.5 万个，完成投资 2.1 万亿元，其中社会资本参与比例达 35%，较 2021 年提升 12 个百分点；青岛某纺织厂旧址改造为工业设计产业园，引入企业 86 家，年营收超 15 亿元，实现 “产业转型 + 就业带动” 双赢。
核心政策 2：城中村改造纳入 “三大工程”（2023 年 7 月）
- 核心内容：国务院常务会议将城中村改造与保障性住房、平急两用设施并列为 “三大工程”，明确 “分类改造” 原则 —— 超大特大城市优先改造 “安全隐患多、群众意愿强” 的城中村，中小城市以整治提升为主；允许地方发行专项债、引入开发性金融支持。
- 背景呼应：2023 年商品房库存达 7.2 亿平方米，房企新开工面积降至 9.5 亿平方米，城中村改造被赋予 “去库存 + 稳投资” 双重功能；同时，超大城市城中村安全隐患突出（2023 年深圳城中村火灾事故同比增长 20%），民生改善需求迫切。
- 推动作用：2023 年全国启动城中村改造项目 5000 个，惠及居民 300 万人，其中广州、深圳通过 “房票安置” 消化存量商品房 1.2 万套；开发性金融机构发放专项借款 1500 亿元，缓解地方资金压力，2023 年城中村改造带动投资 8000 亿元。
3. 核心政策 3：城市更新示范工作启动（2024 年 4 月）
- 核心内容：财政部、住建部确定石家庄、上海、广州等 15 个示范城市，中央财政给予定额补助（东部城市最高 8 亿元、中西部最高 12 亿元），重点支持地下管网更新、完整社区建设、历史街区活化，要求形成 “可复制” 模式。
- 背景呼应：2024 年房地产销售面积同比下降 36.6%，土地出让收入降至 4.87 万亿元，地方财政 “保基本民生” 压力加大，中央通过 “以奖代补” 引导地方聚焦核心短板；同时，2024 年极端天气频发（如长江流域暴雨），地下管网改造需求迫切。
- 推动作用：示范城市形成一批标杆项目，如广州荔湾区通过中央补助 8 亿元推进山村城中村改造，采用 “依法征收 + 净地出让” 模式，2024 年签约率达 66.5%，同时引入民间资本参与商业运营，投资回收期缩短至 8 年；武汉通过管网改造，2024 年内涝发生率下降 40%。
2025 年：长效保障 —— 纲领性文件出台，开启 “十五五” 新篇章
核心政策 1：《关于持续推进城市更新行动的意见》（中办、国办，2025 年 5 月）
- 核心内容：作为城市更新领域首部纲领性文件，提出 “到 2030 年城市更新体制机制完善、开发建设方式转型初见成效” 的目标；部署 8 项重点任务（既有建筑改造、老旧小区整治、完整社区建设等）与 6 项保障措施（用地政策、投融资创新等），首次明确 “好房子、好小区、好社区、好城区” 的 “四好” 建设体系。
- 背景呼应：2025 年 “十五五” 规划开局，城市更新需从 “项目化” 转向 “制度化”；同时，房地产超广义库存达 127 亿平方米（含已拿地未开工），城市更新成为 “去库存 + 促转型” 的核心路径；此外，2025 年人口老龄化突破 22%，文件特别强调 “适老化、适儿化改造”。
- 推动作用：构建全国统一的更新制度框架，如文件明确 “低效用地再开发可享受 50% 容积率奖励”，重庆据此调整政策，对江北区某老旧厂区改造给予 15% 建筑面积奖励，吸引企业投资 20 亿元打造科创园；建立房屋全生命周期安全管理制度，2025 年全国 50% 以上地级市启动 “城市基础设施生命线安全工程”，实时监测管网、桥梁运行状态。
核心政策 2：中央城市工作会议（2025 年 7 月）
- 核心内容：首次以中央名义明确 “城市发展从规模增量扩张转向存量提质增效”，将城市更新列为 “推动城市高质量发展的核心抓手”；要求 “统筹安全与发展”，将防洪排涝、燃气安全纳入更新重点；鼓励民营企业参与特许经营，降低市场准入门槛。
- 背景呼应：2025 年一季度国有土地出让收入同比下降 15.9%，地方财政依赖城市更新盘活存量资源；同时，国际环境复杂导致外资流入放缓，内需成为经济增长主力，城市更新被赋予 “扩大内需 + 稳定就业” 双重使命。
- 推动作用：提升城市更新战略定位，2025 年民营企业参与城市更新项目比例达 45%，较 2024 年提升 10 个百分点；上海、北京推出 “房票安置 + 商品房去库存” 政策，2025 年上半年通过房票消化存量住房 8000 套，带动房地产销售同比增长 0.9%（15 个月来首次正增长）。
核心政策 3：REITs 范围扩展至城市更新（2025 年 12 月）
- 核心内容：国家发改委将 “城市更新设施” 纳入 REITs 发行范围，支持老旧厂房改造、保障性租赁住房等项目上市融资；地方配套 “增容奖励” 政策，对增加公共服务功能的项目给予 15% 容积率支持。
- 背景呼应：2025 年房企资金链持续紧张，社会资本 “退出难” 问题制约参与意愿，REITs 为资本提供 “退出通道”；同时，城市更新项目长期运营需求迫切，REITs 可引入专业运营商，避免 “重建设轻运营”。
- 推动作用：北京某老旧商场改造项目通过 REITs 募资 12 亿元，转型社区商业中心，年分红率达 6%；重庆江北区某项目因增加社区养老设施获得容积率奖励，额外建设 5000 平方米养老中心，实现 “公益 + 效益” 双赢。
政策演进的核心逻辑与实践成效：从 “问题导向” 到 “价值创造”
演进逻辑：四大维度的动态适配
- 目标维度：从 2019 年 “改善居住条件” 单一目标，升级为 2025 年 “民生保障 + 经济增长 + 安全韧性 + 文化传承” 多元目标，如《关于持续推进城市更新行动的意见》将 “生态修复”“历史文化保护” 与 “扩大内需” 并列，体现 “系统思维”。
- 机制维度：从 2019 年 “政府主导”，逐步过渡到 2025 年 “政府引导、市场运作、公众参与” 三元机制，如 2025 年城市更新基金总规模达 4550 亿元，社会资本参与比例从 2019 年的 15% 提升至 45%。
- 空间维度：从 2019 年 “老旧小区单点改造”，扩展到 2025 年 “片区统筹 + 全要素更新”，如广州 “好城区” 建设统筹绿色廊道、文化空间、医疗设施，实现 “从房子到城区” 的多层级联动。
- 政策工具：从 2019 年 “财政补贴” 单一工具，升级为 2025 年 “财政 + 金融 + 土地 + 税费” 组合工具，如 2025 年超长期特别国债向地下管网改造倾斜，专项债规模达 1000 亿元，税费减免超 500 亿元。
关键成效：数据见证更新价值
- 民生改善：2019-2025 年全国累计改造老旧小区 32 万个，惠及居民 1.3 亿人，改造老化管线 42 万公里，增设停车位 450 万个，建设社区养老、托育设施 9.2 万个；适老化改造覆盖 80% 的老旧社区，老年人居家养老满意度从 2019 年的 65% 提升至 2025 年的 88%。
- 经济拉动：2019-2025 年城市更新累计完成投资 18 万亿元，年均拉动 GDP 增长 0.3 个百分点；带动家装、家电消费超 3 万亿元，创造就业岗位 1200 万个，其中农民工就业占比达 60%，有效缓解就业压力。
- 房地产转型：通过城中村改造、存量房转化保障房，2023-2025 年消化商品房库存 1.8 亿平方米；房企从 “开发” 向 “运营” 转型，2025 年百强房企城市更新相关营收占比从 2019 年的 5% 提升至 25%，如万科首钢园项目年运营收入达 15 亿元。
- 文化传承：2019-2025 年全国保护历史建筑 1.2 万处，历史文化街区 150 片，如北京首钢园、上海愚园路、广州永庆坊等项目，实现 “工业遗产活化”“历史文脉延续” 与 “商业价值提升” 的三重共赢，2025 年历史街区游客量同比增长 40%。
未来展望：“十五五” 期间的政策趋势
随着《关于持续推进城市更新行动的意见》落地，2025 年后城市更新政策将进一步向 “精细化、绿色化、智慧化” 转型：
- 精细化：推进 “城市体检 – 更新规划 – 项目实施 – 效果评估” 闭环机制，2026 年实现地级市城市体检全覆盖；针对不同规模城市制定差异化指南，如超大城市聚焦城中村改造，中小城市侧重老旧小区功能完善。
- 绿色化：强制要求更新项目采用绿色建筑标准，2026 年新建改造建筑节能率提升至 80%；推广海绵城市、零碳社区技术，2030 年城市更新项目碳减排量占全社会碳减排量的 15%。
- 智慧化：深化 BIM/CIM 技术应用，2026 年城市更新项目数字化率达 100%；推进 “城市基础设施生命线安全工程”，2030 年实现超大城市和省会城市全覆盖，实时监测管网、桥梁等设施运行状态。
从 2019 年中央首次定调，到 2025 年形成长效机制，城市更新已成为中国城市高质量发展的 “核心引擎”。这一过程既是对多重宏观压力的主动应对，也是对 “人民城市人民建” 理念的生动实践。未来，随着政策持续完善与市场活力释放，城市更新将进一步激活存量空间价值，为中国式现代化建设提供坚实的城市支撑。