城市更新片区更新统筹主体的作用及机制

片区更新统筹主体的作用及机制（2022 白皮书）详细总结

研究背景与片区统筹更新的意义

城市更新宏观演进

实践脉络：早于 “十二五” 时期启动，上世纪 80 年代房改户改、2000 年后新型城镇化为前期基础；2021 年城市更新首次写入国家《政府工作报告》，深圳、上海、广州、北京已出台市级《城市更新条例》，标志更新进入规范化阶段。

模式转型：从 “点状更新”（单项目、碎片化，如单个老旧小区 / 厂房改造）转向 “片区统筹更新”（中观尺度，突破地块红线，统筹产业、居住、公共空间），解决旧模式中 “文化不协调、功能不衔接、公共服务短板难补” 等问题。

片区统筹更新的核心价值

经济层面：促进城市功能升级，配置上下游产业链形成聚集经济（如成都东郊记忆产业园，由旧厂房转型为国家 AAAA 级旅游景区、国家文化产业示范基地）；

空间层面：提升土地利用效率，整合零散边角地，优化片区空间资源配置（如上海 “留改拆” 并举，盘活 700 万㎡里弄房屋）；

社会层面：平衡公共利益与市场利益，避免 “挑肥拣瘦”（高低附加值地块打包），推动城市均衡发展（如沈阳、合肥 “资源统筹协调机制” 获全国推广）。

统筹主体的关键地位与适宜类型

1. 统筹主体的核心能力要求

片区统筹更新面临 “产权多、资金大、项目杂、运营难、需政府支持” 五大痛点，统筹主体需具备五大核心能力：

政府沟通能力：精准理解政府战略规划，高效衔接多部门（如规自、住建、文保）；

强信用融资能力：对接金融机构，应对更新项目 “资金需求大、回收周期长” 特点；

公共利益代表能力：协调居民、企业、政府等多元产权方，以长期利益、公共利益为导向；

资产整合能力：获取或整合存量资产（如土地、旧建筑），降低前期资金压力；

投资运营能力：覆盖 “融资 – 更新 – 运营” 全链条，支撑项目长期活力。

2. 适宜统筹主体类型及对比

统筹主体类型	自有资产优势	业务板块能力	政府沟通能力	利益协调能力
地方政府平台公司	土地资产充足，政策倾斜多	部分覆盖 “投资 – 建设 – 运营” 全链条，本地资源引入能力强	人事关联政府，沟通最便捷，可加快审批	贯彻政府意志，平衡公共服务与市场收益
建筑类央国企	资金实力雄厚，全国资源布局	全链条能力成熟，可引入龙头产业资源	多地协作经验丰富，沟通自主性强	承担公共职能，协调跨区域多主体利益
综合型规划设计院	轻资产模式，技术资源密集	策划 + 设计 + 运营总控，创新性与衔接性突出	翻译政府诉求为技术规范，形成标准管控	通过设计平衡政府要求、市场需求与规范

统筹主体的核心作用与实现机制

1. 六大核心任务

组织片区城市体检：按住建部要求，围绕8 项指标（生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力）开展，采用 “政府自体检 + 第三方体检 + 社会满意度调查” 结合模式，为更新提供精准靶点；

确定更新片区定位：基于体检结果，聚焦 “产业空间（升级动力）、居住空间（民生保障）、公共空间（人本需求）” 三维定位（如北京昌平区政府街更新，定位 “1 条廊道 + 3 个街区 + 5 个节点”）；

划定更新范围：明确 “物理边界”（行政与地理范围）与 “经济边界”（资金平衡、收益预期），实现 “大片区统筹，小单元作战”；

编制更新规划：形成 “多规一体” 方案，包含 “空间图层”（城市设计、综合交通 / 地下空间专项规划）与 “经济图层”（产业规划、金融路径设计）；

编制实施方案：突出 “运营前置”（策划阶段明确运营主体）与 “全生命周期管理”（覆盖建设 – 运营 – 退出），内容含更新范围、投融资模式、征收补偿、招商计划等；

吸引市场专业化力量：通过 “高低附加值地块打包” 平衡收益，引入社会资本参与招商、运营等专业环节（如戴家巷更新引入特色小店 40 余家）。

2. 三大作用机制

与政府合作成立管理平台：如上海成立 “上海市城市更新中心”（隶属上海地产集团）、武汉构建 “城市更新领导小组 – 更新中心 – 更新公司” 三级架构，承接政府部分行政职能（如规划传导），联动市场主体推进项目；

全周期管理与服务：依托数字化工具（如 CIM 平台、数字管理驾驶舱）覆盖全流程，上海、北京政策明确要求 “全生命周期管理”，实现 “规划 – 建设 – 运营” 数据打通；

专业化能力统筹各方：包括制定政企合作顶层设计（规避政府违规负债）、产权归集办法（贴近社区摸排诉求）、衔接规划与市场动因（引入经济图层）、谋划经济路径（测算成本与收益），确保方案可落地。

典型实践案例

案例主体	核心模式	创新举措	关键成果数据
上海地产集团	“市区联手、政企合作、以区为主”	1. 创新 “总 + 子” 银团融资、土地组合转让（如北外滩地块跨区域组合）；2. 设立全国最大城市更新基金；3. 首创 “场所联动” 招商股转	承担上海60% 成片旧改业务，2020 年挂牌 “上海市城市更新中心”
上海张江高科	产城融合 + 金融创新	1. 设立 Pre-REITs 基金收购低效资产（如星峰科技园）；2. 2021 年首发全国首批基础设施 REITs（华安张江光大 REIT）；3. 2023 年扩募张润大厦	实现退出收益约1.98 亿元，形成 “投资 – 运营 – 证券化退出” 闭环
上海华东院	技术总控一体化	1. 管理一体化：“政府主导 + 办企合一 + 市场化运作”；2. 技术一体化：“统一规划 + 设计 + 建设 + 运维”；3. 形成 “一张蓝图 + 一组手册 + 一份约定 + 一张进度表”	保障北外滩片区（与外滩、陆家嘴构成 “黄金三角”）多地块协同落地
成都蓉北商圈	“一体两面” 资产管理	1. “策规算一体化” 编制方案（空间 + 经济图层叠合）；2. 拟发行城市更新专项基金（含 Pre-REITs 子基金）；3. 组建 “规划 + 工程 + 经济” 总师团队	极核区3.8 平方公里，定位 “产学研展商” 五位一体功能组团

“策规算一体化” 创新模式（核心）

1. 四个统筹（全要素协同）

统筹策划：明确各地块功能业态，对接拟保留企业（如产业园区更新时纳入片区生态），避免功能碎片化；

统筹规划：平衡空间形态与土地指标，将市场化思维融入更新单元划定、产权归集等环节（如上海地产通过经济验证倒推控规指标）；

统筹资金：设计 “募投管退” 路径，对接多元金融工具（专项债、城市更新基金、公募 REITs），区分 “跟投路径”（前期引入社会资本补资本金）与 “换岗路径”（后期国资通过 REITs 退出）；

统筹运营：围绕产业升级提供服务，如上海张江探索 “三不机制”（不明确机构规格、不核定编制、不受岗位工资限制）、“四不像机构”（非大学 / 科研院所 / 企业 / 事业单位），培育科创产业。

2. 四本账册（经济平衡核心）

账册类型	核心逻辑	关键内容
城市大账	立足城市长期治理，平衡公共利益与发展收益	2 个增值效应（区域品牌打造、周边板块价值拉动）+1 个平衡（产居比、税收与民生投入平衡）
单元总账	以资管目标（资产收益率）为锚，倒推核心变量平衡	平衡 3 大变量：成本（资产流转 + 土地流转）、产品（控规指标 + 城市设计）、市场（租赁市场 + 资本市场估值）
项目子账	按项目收益属性分类，实现独立财务平衡与跨项目调剂	分类：A 类（非经营性，如市政设施，靠政策补贴）、B 类（准经营性，如社区服务）、C 类（经营性，如商业）；归集收支实现跨项目平衡
合作分账	借鉴产业链分工逻辑，明确各参与方利润区间，主导资产收益率	参考苹果产业链模式，明确开发商、运营商、金融机构等利润，确保国有资本可统筹公共效益（如社会效益与经济效益平衡）

创新政策支持

建筑功能兼容政策：允许商业、办公、文化等多元功能空间复合，打破单一权属与地块边界限制；

建筑面积增容政策：借鉴日本经验，对贡献公共空间、推进低碳节能、保护历史建筑的项目给予容积率奖励或指标转移；

土地使用年限续期政策：明确土地用途转性或到期后土地出让金补交规则，解决存量更新 “预期不稳” 问题；

低成本更新政策：鼓励原业主自主更新 + 政府补贴（如资金、税费减免），替代高成本 “拆除新建” 模式，降低财政压力。

关键问题

问题 1：为何政府建设类公司（地方平台公司、建筑类央国企等）成为片区更新的核心统筹主体？其核心适配性体现在哪里？

答案：政府建设类公司成为核心统筹主体，本质是其契合中国 “政府主导、市场运作、公共利益优先” 的城市更新逻辑，核心适配性体现在三方面：

能力适配：完全覆盖统筹更新所需的五大核心能力 —— 与政府沟通顺畅（如平台公司人事关联政府，可快速落实规划）、强信用融资（如央国企可获低息开发贷，平台公司可发行专项债，渝中区累计发行专项债83.3 亿元）、代表公共利益（非纯盈利导向，可协调居民与企业诉求）、资产整合（平台公司持有存量土地，央国企可整合全国资源）、全链条运营（覆盖 “融资 – 建设 – 运营”，如上海地产 “投资 – 建设 – 运营” 全板块体系）；

实践适配：从案例看，此类主体可破解更新痛点 —— 上海地产承担上海60% 成片旧改，通过 “土地组合转让”“银团融资” 解决资金与产权问题；武汉更新公司统筹重难点项目，依托政企平台协调多部门；

政策适配：符合中国 “存量更新需政府把控方向、市场激活活力” 的机制，可承接政府赋予的规划传导、公共设施建设等职能，同时以市场化方式撬动社会资本（如重庆 223 个更新项目撬动社会资本占比50% ），实现 “公共利益与市场效益双赢”。

问题 2：“策规算一体化” 模式中 “四本账册” 的核心作用是什么？如何通过账册设计保障片区更新的资金可持续性？

答案：“四本账册” 是 “策规算一体化” 的经济平衡核心，作用是通过 “分层算账、动态平衡” 解决片区更新 “资金需求大、回收周期长” 问题，保障资金可持续：

核心作用：“四本账册” 构建了 “从城市到合作方” 的多层级经济平衡体系 —— 城市大账明确长期收益（如区域品牌拉动税收），单元总账平衡片区变量（成本 – 产品 – 市场），项目子账实现分类收支，合作分账明确各方利润，避免 “算不清账、收不回本”；

资金可持续保障路径：

前期融资：通过 “单元总账” 测算资金缺口，对接专项债、城市更新基金（如上海地产设立城市更新母基金），“项目子账” 分类申请资金（A 类靠政策、B/C 类靠社会资本）；

中期平衡：通过 “项目子账” 跨项目调剂（高收益项目补贴低收益项目），“合作分账” 吸引社会资本（明确利润预期）；

后期退出：通过 “城市大账” 测算长期收益，“单元总账” 对接资本市场（如公募 REITs），实现国有资本退出（如张江高科通过 REITs 回收1.98 亿元），滚动投入新项目，形成 “融资 – 建设 – 运营 – 退出” 闭环。

问题 3：上海张江高科案例中，公募 REITs 等金融创新工具如何支撑片区更新的 “产城融合” 与 “可持续运营”？

答案：上海张江高科案例中，金融创新（尤其是公募 REITs）是 “产城融合” 与 “可持续运营” 的核心支撑，具体路径如下：

支撑产城融合：

盘活存量载体：通过 Pre-REITs 基金收购低效资产（如原星峰科技园），改造为 “张江光大园”，植入科创产业（入驻企业 73 家，带动就业2000 余人），实现 “工业遗存→产业空间” 转型，为产城融合提供物理载体；

降低产业成本：REITs 融资成本低于传统开发贷，释放的资金可投入产业服务（如建设共享实验室、引入 “四不像机构”），培育芯片研发、生物医药等核心产业，形成 “空间载体服务产业、产业提升空间价值” 的正向循环；

支撑可持续运营：

解决资金占用：2021 年首发华安张江光大 REIT、2023 年扩募张润大厦，实现 “存量资产证券化”，回收资金可再投入新更新项目（如张江科学城其他片区），破解 “重资产持有导致资金沉淀” 问题；

绑定运营责任：REITs 要求底层资产需有稳定现金流，倒逼张江高科提升运营能力（如园区服务、租金管理），2024 年张江光大园产值约3.5 亿元，现金流稳定，保障 REITs 收益，形成 “运营 – 收益 – 再投资” 的可持续闭环。