指南基本概况

发布背景与定位

• 发布主体：自然资源部
• 审议通过时间：2025 年 9 月 18 日（通过自然资源部例行新闻发布会正式公布）
• 核心定位：我国国土空间规划体系中首个聚焦存量空间盘活的行业标准，填补了 “存量空间如何编制规划” 的技术标准空白，明确存量空间盘活优化是国土空间总体规划、详细规划的重要任务之一。
• 核心目标：适应我国城镇化从 “增量扩张” 向 “存量提质” 转型需求（当前城镇化率突破 67%，城镇开发边界内 70% 以上为存量空间），通过规范规划编制与实施，推动城市空间、权力与利益的再分配，实现经济社会结构重构与空间高效利用。

指南制定的政策背景与现实需求

政策延续性

自然资源部此前已围绕存量空间利用出台系列政策，为《指南》落地提供支撑，主要包括：

• 《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（探索存量用地再开发路径）
• 《支持城市更新的规划与土地政策指引 (2023 版)》（明确城市更新中规划与土地衔接要求）
• 《城中村改造国土空间规划政策指引》（聚焦城中村这类典型存量空间的改造规范）
• 《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》（细化民生类存量空间改造政策）
• 《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（针对闲置土地处置的专项要求）

现实需求

• 权利关系复杂：相较于增量扩张，存量空间涉及多产权主体（政府、企业、居民等），利益协调难度大；
• 空间环境多样：存量空间涵盖老旧小区、旧厂房、历史建筑、闲置商业用房等多种类型，需差异化方案；
• 实施主体多元：需统筹政府（规划引导）、市场（资金与运营）、社会（居民参与）三方力量，单一专项规划难以应对，亟需国土空间规划体系 “整体协同转型”。

指南核心内

核心逻辑

将存量空间盘活优化融入 “国家级 — 省级 — 市级 — 县级 — 乡镇级” 五级规划，以及 “总体规划 — 详细规划 — 专项规划” 三类规划，强调 “全域统筹、层层落地”，避免碎片化改造。

三大创新机制

规划目标 “分层传导机制”

• 市县域层面：摸清存量底图底数，明确更新对象识别原则、总体目标（如低效用地再开发比例）、空间管控引导措施；
• 城区层面：系统识别重点更新区域（如旧厂房集中区、历史文化街区），划定更新规划单元，明确阶段任务；
• 规划单元层面：分解总体规划要求，确定发展定位、主导功能、建筑规模总量，提出更新方式指引（如 “维修加固”“功能置换”），明确公共服务、市政设施等底线管控；
• 实施单元层面：聚焦具体项目，细化用地边界、权属协调方案、容积率优化规则，衔接市场需求与民生诉求（如老旧小区加装电梯的空间适配）。

例：上海市通过 “总体规划 — 单元规划 — 详细规划” 三级体系，将存量盘活要求逐层细化；广州市则将 “底线思维”（如生态保护、安全间距）贯穿各层级规划，确保更新不突破管控红线。

详细规划 “分层 + 动态编制机制”

• 分层编制：
  • 「规划单元详细规划」：突出 “规则性 + 底线”，采用正负面清单管控（如明确禁止类业态、必须保留的公共空间）；
  • 「实施单元详细规划」：突出 “精细化 + 落地性”，以民生公益为导向优化容积率（如增加社区服务功能可适当放宽容积率），结合项目权属、实施时序动态调整。
• 动态编制：
  • 以 “规划单元全覆盖” 实现规划管理无盲区；
  • 以 “实施单元按需编” 应对城市发展变化（如某片区因产业转型需调整商业用地比例，可按需启动实施单元规划编制），平衡 “规划确定性” 与 “发展不确定性”。

详细规划 “动态维护机制”

将规划调整分为三类，避免僵化管控，同时确保合规性：

调整类型	适用情形	核心要求
技术修正	不突破强制性管控的局部优化（如微调绿化布局、修正道路线型）	简化审批流程，成果纳入 “一张图” 系统
优化调整	需微调非强制性指标（如适当提高停车泊位数量）	经部门会商后审批，确保不影响整体功能
规划修改	突破强制性管控（如调整用地性质、超原容积率上限）	履行法定规划修改程序，公开征求公众意见

专项研究要求

明确存量空间规划需加强四类专题研究，避免 “纸上谈兵”：

• 项目评估：分析更新项目的安全（如危房结构安全）、环境（如土壤修复）、社会影响（如居民安置）；
• 市场评估：研判业态适配性（如旧厂房改文创园的市场需求）、运营收益预期；
• 财政分析：测算改造成本、资金来源（如专项债、社会资本）、收益平衡方案（如商业配套反哺民生）；
• 资产权益配置：明确产权划分（如共有空间的权属归属）、利益分配（如容积率奖励带来的收益如何共享）。

配套政策与实施支撑

与城市商业提质的衔接

2025 年 11 月商务部等五部门《城市商业提质行动方案》中，自然资源部明确多项配套措施，呼应《指南》要求：

• 摸底调查：在全国 297 个地级及以上城市开展存量商业用房监测，采集位置、面积、空置率等数据，为规划优化提供依据；
• 过渡期政策：存量商业用房改造成养老机构、医疗机构、电子商务快递物流项目等，5 年内可按原用途和权利类型使用土地，无需立即变更土地性质；
• 专项债支持：通过地方政府专项债收购闲置商业用地，纳入土地储备后重新规划利用；
• 试点突破：允许试点城市优化存量商业土地利用，支持按新规划用途自行改造或联合改造（如闲置商场改科创孵化器）。

与城市更新政策的协同

《指南》与 2023 年《支持城市更新的规划与土地政策指引》形成 “技术标准 + 政策保障” 组合：

• 前者聚焦 “怎么编规划”（技术层面），后者聚焦 “怎么用政策”（土地、融资等层面）；
• 共同强调 “更新规划单元 + 实施单元” 分层落实，支持土地混合使用、容积率弹性调整、产权兼容等创新举措（如老旧厂区改产城融合项目，可兼容商业、办公功能）。

五、地方实践案例：7 个试点城市的先行经验

自然资源部在发布会上公布北京、上海、广州、武汉、泉州、湖州、泸州 7 个城市的实践，为《指南》落地提供参考：

城市	核心经验	典型案例
北京	构建 “城镇 + 乡村” 全域存量覆盖体系，建立 “时空统筹、刚弹结合、编管一体” 实施机制	朝阳区旧厂房改造为 798 艺术区，同步保留工业遗产风貌与引入文创业态
上海	“总体规划 — 单元规划 — 详细规划” 三级体系明确存量要求，强化规划与实施衔接	徐汇区西岸传媒港：低效码头用地转型为文化传媒集聚区，容积率动态调整
广州	底线思维贯穿更新全过程，将生态保护、历史文化传承作为存量盘活前提	永庆坊：微改造保留岭南骑楼风貌，通过 “修旧如旧” 活化历史街区商业
武汉	结合 “五改四好” 城市更新行动，以 “实施单元” 为单位推进危旧房改造、旧厂区转型	华中小龟山金融文化公园：老旧厂区改造为金融产业集聚区，配套 15 分钟生活圈
泉州	聚焦历史文化存量资源活化，将古城街巷改造与非遗传承、文旅融合结合	泉州古城西街：保留古厝建筑，引入非遗工坊、特色民宿，实现 “保护 + 运营” 双赢

指南的核心意义

1. 技术层面：填补存量空间规划的标准空白，为各地提供统一的 “编制模板”，避免规划碎片化、同质化；
2. 实践层面：通过 “分层编制 + 动态维护”，解决存量项目 “审批慢、落地难” 问题，适应 “小规模、渐进式” 更新需求；
3. 战略层面：推动城市发展方式从 “依赖增量土地” 转向 “挖掘存量价值”，助力实现 “高质量发展、高品质生活、高效能治理” 的城市建设目标。

原文链接：自然资源部发布《城市存量空间盘活优化规划指南》