为什么在当前发展阶段需要格外重视存量管理？马光荣表示，存量重点包含资产和负债两方面，随着中国经济逐渐进入中低速发展的新发展阶段，增量在变慢；但与此同时，有些存量固定资产的使用效率在降低，相应的有些存量资产之前是通过高负债进行筹集资金进行投资，随着其使用效率降低，收入相应的覆盖债务的压力会变得越来越大。

当前，盘活存量的重点领域与关键挑战在哪里？报告指出，存量基础设施是盘活的重点领域，包括政府文化场馆、大桥、交通基础设施连带的附属设施、政府未充分利用的办公用房、国有企业在城市核心区原来所占用的一些工业用地。政府资产的盘活不仅有利于增加地方政府财政收入，化解政府风险，也能增加民营企业投资机会，提高整个社会的资源配置效率。土地和房地产也是盘活资产的重点领域，一是规模庞大，尽管地价房价在下降，总资金量在存量资产占比中非常大。同时，土地和房地产可盘活性比较高，土地没有折旧问题，房地产折旧也是最慢的。

报告进一步指出，盘活存量资产主要面临四方面的挑战。

一是识别哪些资产可以盘活比较困难。政府及地方城投持有的大量基础设施以公益性为主，并非全部具备盘活价值，且收益率普遍偏低。如地方专项债余额超37万亿元，对应项目收益落实率不足四成，2023年专项债付息7000多亿，项目收入仅2000多亿；城投公司2023年平均ROA仅0.41%，剔除政府补贴后实际为负。这类资产因公益属性强，即便引入市场化机制，盘活收入也有限，且隐性债务风险突出。

二是盘活存量资产也面临着各个部门动力比较弱的问题。政府资产分散于各委办局及城投公司，如果盘活收入纳入财政预算统筹，各部门缺乏主动盘活动力。同时，盘活资产需要多个部门积极的配合。以闲置土地和闲置工业园区盘活为例，就需要规划国土、交通、基建管理部门多方面的配合才有可能实现存量资产的盘活。此外，当前处于房地产周期的底部，民营企业投资预期不太强，市场成交意愿相对比较低。

三是定价机制僵化掣肘。基础设施盘活的前提是服务定价公平合理，但现行部分公共服务定价机制僵化、水平偏低，导致资产难以产生足够收入，亟需推进配套改革。

四是部分地方出现了盘存异化的现象，通过对资产盘活中标的企业进行分析后发现，70%的政府资产是由本地城投购买承接，民营企业和外地企业承接相对较少，本地城投的盘活与经营能力能否匹配，是目前面临的一项考验。城投本身资金面紧张，承接资产意味着负债显著上升，但营业收入和利润增长却十分有限。现实中，不少城投通过举债或直接将政府资产抵押给金融机构获取贷款，以加杠杆方式完成收购。这种方式虽短期内增加了政府收入，却将风险转移至城投，未来偿债压力将持续加大。

报告强调，盘活存量资产的一个根本性标志是资产收益改善，创造可持续的真实现金流，如果政府只是把这个资产卖掉了，简单地把一定年限的经营权出让给某个企业，看起来一次性获得了收入，但如果承接的城投自身没有把资产的收益、现金流有效提升，最终还是会产生债务风险。

报告建议，可以考虑把低效的资产进行一次性整体出让，在这方面可能需要配合一定的产权改革举措。在发挥市场在盘活存量中的决定性作用的同时，也需要发挥“有为政府”的积极作用，在对存量闲置土地、闲置工业园区盘活的过程中，需要进行相关的规划配套；此外，像并购破产的法律、税收等制度的完善也需要进行相应改革。