（一）研究背景

成渝地区双城经济圈是我国西部高质量发展的核心增长极，重庆、成都作为双城经济圈的“双核心”，其中心城区作为人口、产业、资源要素的集聚核心，人口流动特征直接反映区域经济活力与发展潜力。随着新型城镇化进程加快，人口向中心城区集聚成为必然趋势，而人口流动与产业发展、城镇化水平、城市配套等因素深度绑定，厘清两城中心城区人口流动差异及其背后的经济逻辑，对推动双城经济圈协同发展、优化区域发展布局具有重要现实意义。

（二）研究目的

梳理重庆、成都中心城区各城区人口基础数据（常住人口、户籍人口），量化人口流动特征（人口比值）；

对比分析两城中心城区人口规模、人口吸引力、城镇化水平的差异与共性；

探究人口流动与产业布局、经济发展的内在关联，解读人口数据背后的经济发展逻辑；

预判两城中心城区经济发展趋势，为区域高质量发展提供参考。

二、研究范围与数据来源

（一）研究范围

重庆中心城区：涵盖渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区，共9个区，总面积5472平方公里；

成都中心城区：依据最新城市规划，选取核心10个区（锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区、龙泉驿区、新都区、温江区、双流区、郫都区），确保与重庆中心城区对比的合理性，总面积约1564平方公里。

（二）数据来源

本文所用数据主要来源于重庆市统计局、成都市统计局2022年底公布的统计数据，以及两城各中心城区政府官网最新披露的人口、城镇化相关数据，部分城区补充2024年最新数据，确保数据的时效性、准确性和权威性。其中，人口比值通过“常住人口÷户籍人口”计算得出，用于量化人口流动强度与人口吸引力。

三、重庆与成都中心城区人口数据整理与对比分析

（一）人口数据汇总

整理两城中心城区各城区常住人口、户籍人口及人口比值，具体数据如下表所示：

备注：1. 两城中心城区总人口数据与各城区汇总略有差异，为统计口径细微调整所致，以官方公布合计数为准；2. 人口比值＞1，说明常住人口＞户籍人口，存在人口净流入，比值越高，人口吸引力越强；比值＜1，说明存在人口净流出。

（二）核心对比分析

1. 整体人口规模对比

从总量来看，成都中心城区常住人口（1232.4万人）显著高于重庆中心城区（1047.76万人），差距约184.64万人；户籍人口方面，成都中心城区（858.8万人）同样高于重庆中心城区（741.6万人），差距约117.2万人。从人口密度来看，重庆中心城区面积是成都中心城区的3倍多，但人口密度低于成都中心城区，反映出成都中心城区人口集聚度更高，人口分布更为集中。

2. 人口吸引力对比（人口比值）

两城中心城区整体人口比值相近，成都中心城区1.43，重庆中心城区1.41，均处于1.4-1.45区间，表明两城核心区域均处于较强的人口净流入状态，作为成渝地区双城经济圈的核心极，对周边区域及外来人口均具有较强的吸引力。但细分到各城区，差异较为明显，可分为三个梯队：

人口吸引力顶尖梯队（比值1.6及以上）：成都有6个城区（武侯区1.65、龙泉驿区1.76、成华区1.61、温江区1.61、郫都区1.73、金牛区1.63），重庆仅1个城区（渝北区1.60）。成都该梯队城区人口吸引力尤为突出，核心得益于特色产业集聚；重庆仅渝北区一枝独秀，凸显其在重庆中心城区的核心引领地位。

人口吸引力中等梯队（比值1.3-1.59）：重庆有6个城区（沙坪坝区1.55、江北区1.46、南岸区1.46、九龙坡区1.38、渝中区1.32、北碚区1.29），成都有3个城区（锦江区1.46、青羊区1.43、双流区1.54）。重庆该梯队城区数量更多，人口吸引力分布相对均衡；成都该梯队以核心商业区、临空经济区为主，人口集聚效应稳定。

人口吸引力较弱梯队（比值1.19-1.29）：重庆有2个城区（巴南区1.20、大渡口区1.19），成都无此类城区。重庆这两个城区均处于产业转型或城乡融合的阶段性阶段，人口吸引力相对较弱；而成都中心城区各城区人口比值均高于1.4，人口流入态势更为均衡。

3. 城镇化水平对比

成都中心城区整体城镇化率（94.5%）略高于重庆中心城区（93.3%），且成都中心城区内10个区城镇化率均接近或达到100%，无明显城镇化短板；重庆中心城区则存在北碚区（88.7%）、巴南区（85.3%）等城镇化率相对较低的区域，城乡融合发展仍有提升空间。这一差异直接导致两城人口集聚的均衡性不同，成都中心城区人口分布更为集中，重庆则呈现“核心集聚、外围过渡”的格局。

四、人口流动与经济发展的关联分析

人口流动的核心驱动力是产业发展与就业机会，两城中心城区人口数据的差异，本质上是区域产业结构、发展定位的差异体现，同时也存在成渝双城经济圈发展的共性特征，具体分析如下：

（一）共性特征：高端产业集聚引领人口流入，城镇化与人口集聚协同推进

高端产业是人口吸引力的核心支撑：两城人口比值最高的城区，均依托特色高端产业实现人口集聚。重庆渝北区聚焦汽车、电子信息两大千亿级产业，培育人工智能、生物医药等新兴产业，带动大量就业岗位；成都龙泉驿区依托汽车产业集群，郫都区聚焦电子信息与科教产业，武侯区侧重文创与科教，产业活力持续释放，成为人口流入的核心引擎。

城镇化进入成熟阶段，人口集聚效应强化：两城中心城区整体城镇化率均突破93%，已进入城镇化成熟阶段，人口、产业、资源要素向核心区域集聚的趋势明显，形成“以城聚产、以产兴城”的良性循环。同时，两城均在推进农业转移人口市民化改革，放宽落户条件、完善公共服务，进一步推动人口向中心城区集聚。

人口流入支撑消费与产业升级：两城中心城区持续的人口净流入，不仅提供了充足的劳动力资源，也扩大了消费需求，推动高端商业、优质教育医疗资源集聚，进而吸引更多人口流入，形成良性循环，为经济高质量发展注入持续动力。

（二）差异特征：产业定位差异导致人口分布与发展模式不同

产业布局差异：成都“多点均衡”，重庆“核心引领”。成都中心城区产业布局更为均衡，每个城区均有明确的特色产业定位（如龙泉驿汽车、郫都区电子、武侯区文创），且产业能级较高，导致各城区人口吸引力相对均衡，无明显短板；重庆中心城区则呈现“北部强、南部弱”的格局，渝北区、江北区、沙坪坝区依托政策优势与区位优势，集聚了高端产业，人口吸引力突出，而大渡口区、巴南区受产业转型、城乡融合阶段限制，人口吸引力较弱。

人口集聚模式差异：成都“高密度集聚”，重庆“广域分散”。成都中心城区面积较小，产业与人口高度集中，人口密度高，各城区人口规模差距相对较小；重庆中心城区面积广阔，地形条件复杂，产业与人口主要集中在北部、西部核心区域，外围城区人口密度较低，人口规模差距较大（如渝北区常住人口225.42万人，大渡口区仅42.5万人）。

人口流入动力差异：成都“产业+科教”双驱动，重庆“产业+城镇化”双驱动。成都依托丰富的高校资源（四川大学、电子科技大学等），推动科教与产业融合，吸引大量年轻人口流入，同时特色产业集聚带动就业，人口流入动力多元；重庆则主要依托产业升级与城镇化推进，引导市域内远郊区县人口向中心城区集聚，外来人口流入以周边省份及市域内转移为主。

五、两城中心城区经济发展趋势预判

成都中心城区：将持续强化“多点均衡”发展格局，依托各城区特色产业，进一步提升人口集聚度，同时推动产业高端化、智能化升级，缩小各城区人口吸引力差距，巩固超大城市核心区地位，人口总量与人口比值有望稳步提升，消费市场与产业活力将持续增强。

重庆中心城区：将加快产业转型与区域均衡发展，推动大渡口区、巴南区等薄弱区域产业升级，完善城市配套，提升人口吸引力；同时强化渝北区、江北区等核心城区的产业引领作用，优化人口分布，推动人口与产业协同发展，逐步缩小与成都中心城区的人口规模差距，实现“核心提质、外围赶超”的发展格局。

成渝协同发展：两城中心城区作为成渝地区双城经济圈的核心载体，人口持续净流入的态势将长期保持，未来将依托产业协同、资源互补，进一步提升人口集聚能力，共同打造西南地区人口与经济核心增长极，推动双城经济圈高质量发展，实现“以城聚产、以产兴城，产城融合、城乡融合”的发展目标。

六、城市更新原拆原建容积率增量相关政策

原拆原建作为城市更新的重要模式，其容积率增量核心遵循“适度提升、因地制宜、合规可控”原则，结合重庆、成都中心城区人口高密度集聚、土地资源紧张的现状，两地均出台针对性政策，明确容积率增量标准、申请条件及管控要求，具体如下：

（一）核心原则

原拆原建的容积率增量以“保障居住权益、完善配套设施、提升城市品质”为核心，严禁过度提升容积率导致人口过载、交通拥堵等问题，增量部分优先用于补充保障性住房、社区配套（如养老、教育、医疗设施）及公共空间，与两城中心城区人口集聚、消费升级的发展需求相适配。

（二）重庆中心城区原拆原建容积率增量标准

结合重庆中心城区“核心引领、外围追赶”的人口与产业格局，容积率增量实行“分区域、分类型”管控，贴合各城区发展定位：

1. 核心城区（渝中区、江北区、沙坪坝区核心地段）：原有容积率≤2.5的老旧小区、低效用地，原拆原建容积率增量不超过0.5，最高容积率控制在3.0以内；若同步配建养老、托育等公共配套设施，可额外增加0.1-0.2的容积率增量，适配核心区人口密集、配套需求迫切的特点。
2. 外围城区（巴南区、北碚区、大渡口区）：原有容积率≤2.0的区域，原拆原建容积率增量可放宽至0.6-0.8，最高容积率不超过2.8；针对产业转型区域（如大渡口区老工业片区），若原拆原建用于产业配套或人才公寓，容积率增量可额外上浮0.1，助力区域人口导入与产业升级。
3. 特殊管控区域：历史风貌区、生态保护红线周边，原拆原建容积率原则上不增量，确需提升的，增量不超过0.3，且需符合风貌保护、生态管控要求（如渝中区历史风貌片区）。

（三）成都中心城区原拆原建容积率增量标准

结合成都中心城区“多点均衡、人口集聚度高”的特点，容积率增量管控更侧重“全域均衡、配套同步”，与各城区人口吸引力、消费活力相匹配：

核心商业区、人口高密度区（锦江区、青羊区、武侯区核心地段）：原有容积率≤2.8的老旧建筑，原拆原建容积率增量不超过0.4，最高容积率控制在3.2以内；同步配建社区商业、便民服务设施的，可额外增加0.1的容积率增量，适配区域消费升级需求。

产业集聚与人口导入区（龙泉驿区、郫都区、新都区）：原有容积率≤2.2的区域，原拆原建容积率增量可放宽至0.7-0.9，最高容积率不超过3.0；针对汽车、电子信息等产业配套的原拆原建项目，若配建员工宿舍、产业服务设施，容积率增量可额外上浮0.1-0.2，助力人口集聚与产业协同。

生态宜居区（温江区、双流区）：原有容积率≤2.0的区域，原拆原建容积率增量控制在0.5以内，最高容积率不超过2.5，兼顾生态宜居与人口承载需求，贴合区域康养、科教产业定位。

（四）两城共性要求与关联意义

1. 共性管控要求：两城均明确，原拆原建容积率增量需履行审批流程，提交规划方案、配套设施承诺等材料；增量部分不得用于纯商业开发，需优先保障民生配套与公共空间，与前文所述两城人口流入带来的配套需求相契合。
2. 与人口、经济的关联：容积率适度增量可提升土地利用效率，缓解两城中心城区人口高密度集聚带来的住房、配套压力；同时，配套设施的完善的可进一步增强区域人口吸引力，推动人口与城市发展协同，助力两城实现“以城聚产、以产兴城”的良性循环，与前文人口流动与经济发展的关联分析形成呼应。

（五）原拆原建的资金来源与盈利模式（适配两城中心城区）

结合重庆、成都中心城区原拆原建项目的定位（民生保障、产业配套、城市更新），其资金来源以“多元协同、分级保障”为核心，盈利模式依托政策红利与资源盘活，贴合两城人口集聚、产业升级的发展需求，具体如下：

1. 资金来源（四大渠道，两城共性为主，差异化补充）

原拆原建资金遵循“政府引导、市场参与、居民自愿、多方共担”原则，核心来源分为四大类，适配两城不同城区的发展特点：

政府财政资金（核心保障）：两城均将原拆原建纳入城市更新专项预算，重点支持老旧小区、民生配套类项目。重庆侧重对巴南区、大渡口区等产业转型区域的资金倾斜，成都则重点支持锦江区、青羊区等核心区风貌提升类项目；资金形式包括专项补贴、财政拨款、政策性贷款贴息，覆盖项目前期规划、拆迁安置、配套建设等环节，缓解项目前期资金压力。

社会资本投入（重要补充）：通过市场化招商引入企业、城投平台参与，主要投向可产生经营收益的项目（如产业配套、人才公寓、社区商业配套）。成都武侯区、郫都区等科教、文创集聚区，多引入社会资本参与原拆原建，结合人口流入需求打造产业配套载体；重庆渝北区、江北区则依托城投平台，整合社会资本推进核心区低效用地更新，实现资金良性循环。

居民自筹资金（自愿参与）：针对老旧小区原拆原建项目，居民按“自愿出资、合理分担”原则，承担部分住房重建、户型优化相关费用，具体比例由居民协商确定。两城核心区老旧小区（如渝中区、锦江区），因居民消费能力较强，居民自筹比例相对较高；外围城区（如北碚区、温江区）则以政府补贴为主、居民自筹为辅，降低居民负担。

政策性金融支持（低成本补充）：两城均对接国家开发银行、农业发展银行等政策性银行，争取城市更新专项贷款，享受低利率、长期限优惠政策。重庆针对产业转型类原拆原建项目（如大渡口区老工业片区），可额外申请产业转型专项贷款；成都针对人口导入区（如龙泉驿区、新都区），对配建员工宿舍的原拆原建项目，给予贷款贴息优惠，助力人口集聚。

2. 盈利模式（三大核心，结合两城城区定位差异）

原拆原建盈利核心是“政策红利+资源盘活+配套增值”，不同于纯商业开发，侧重长期收益与社会效益平衡，两城差异化盈利模式贴合各自城区发展定位：

核心盈利：容积率增量带来的资产增值（最核心）。依托前文所述的容积率增量政策，通过适度提升容积率，增加可利用建筑面积，实现资产增值。重庆核心区（渝中区、江北区）可通过增量面积打造高端配套、人才公寓，对外出租或出售获取收益；成都核心商业区（锦江区、武侯区）可利用增量面积打造社区商业、便民服务载体，通过租金收益实现盈利；外围城区（如巴南区、新都区）则通过增量面积补充保障性住房，享受政府补贴收益。

辅助盈利：配套设施经营收益。原拆原建项目中，配套建设的社区商业、养老托育、停车场、充电桩等设施，通过对外出租、运营管理获取长期收益。成都温江区、双流区等生态宜居区，可依托配套康养设施运营实现盈利；重庆沙坪坝区、成都郫都区等科教区，可通过配套商业服务高校师生、产业员工，提升盈利水平，贴合区域人口消费需求。

政策红利盈利：补贴与税费减免。两城均对原拆原建项目给予税费减免政策（如增值税、房产税减免），降低项目运营成本；同时，对配建民生配套、产业配套的项目，给予额外专项补贴。重庆对大渡口区等产业转型区域的原拆原建项目，额外给予产业扶持补贴；成都对配建社区商业、便民设施的项目，补贴比例可上浮，进一步提升项目盈利空间。

3. 两城盈利模式差异与适配性总结

结合两城中心城区发展格局，盈利模式呈现明显差异化，精准适配各自人口与产业特点：

重庆中心城区：以“政策补贴+资产增值”为主，核心区（渝北区、江北区）依托容积率增量打造高端配套获取收益，外围转型区（大渡口区、巴南区）依托政府补贴与产业配套运营实现盈利，贴合“核心引领、外围追赶”的人口与产业格局。

成都中心城区：以“资产增值+配套运营”为主，各城区依托人口高密度集聚优势，通过配套商业、产业配套运营获取长期收益，同时借助政策税费减免降低成本，贴合“多点均衡、全域活跃”的消费与人口分布特点。

共性：均以“社会效益优先、经济效益补充”为原则，盈利模式与人口集聚、产业升级、民生保障深度绑定，既缓解两城中心城区人口高密度带来的住房、配套压力，又通过资源盘活实现资金良性循环，与前文人口流动、经济发展的关联逻辑形成呼应。

改革开放特别是党的十八大以来，成渝地区双城经济圈综合交通网络加快完善，运输服务水平显著提升，交通一体化发展取得明显成效，有力支撑了经济社会发展。一是内畅外达的综合交通网络初步形成。基本建成以干线铁路、高速公路和长江黄金水道为主体的多向对外联系通道，多层次轨道交通网络骨架逐步形成，公路连通覆盖水平显著提升。二是一体衔接的综合交通枢纽初具优势。建成一批集多种运输方式的立体换乘、无缝衔接综合交通枢纽，国际航空枢纽基本形成，长江上游航运中心地位凸显，国际铁路港功能领先，围绕枢纽的土地综合开发利用取得突破性进展。三是集约高效的运输服务水平不断提升。机场旅客吞吐量、中欧班列开行量位居全国前列，铁路公交化运营、省际城际公交开行和铁海铁水联运稳步推进，成渝“双核”之间基本实现 1 小时通达。四是协同联动的体制机制初见成效。以规划编制、重大项目建设等为重点，初步建立横向联动、 纵深推进的协同工作机制， 重点领域合作持续深化。对标高质量发展要求，成渝地区双城经济圈交通基础设施瓶颈依然明显，综合交通运输发展质量和效益还有较大提升空间。

2020年1月，中央财经委员会第六次会议首提成渝地区双城经济圈建设，2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，为成都都市圈建设赋予了新的时代背景。成都都市圈是推动成渝地区双城经济圈建设的先手棋，是服务成渝地区双城经济圈建设的支撑性工程，是实施四川“一干多支”发展战略的牵引性工程。日前，国家发展改革委函复同意《成都都市圈发展规划》，提出锚定成渝地区双城经济圈，全面增强成都都市圈现代产业协作引领功能、创新资源集聚转化功能、改革系统集成和内陆开放门户功能、人口综合承载服务功能，做优成渝地区双城经济圈重要极核。

01 把握区域发展规律，空间优化支撑新格局

成都都市圈“三山三水，地理相连，文化相融，交往频繁”，区域内坐落龙门山、龙泉山、邛崃山三大山脉，纵横岷江、沱江、涪江三大水系，成德眉资4市地理相连，同构区域山水格局，城市文化互融、交往频繁，德眉资3市与成都的人口流动数量约占所有城市与成都市人口流动总量的33%，成德眉资同城化发展具有“山同脉、水同源、文同根”的优势。

成都都市圈位于成都平原经济区内圈，人口、土地、水和能源等要素的综合保障和匹配能力优越。这一优势使得“天府之国”多次在历史重要时刻发挥战略后方的关键作用。随着基础设施不断完善、特色优势产业快速发展、国际门户枢纽加快建设，成都都市圈的综合实力显著增强，客观上也要求都市圈的空间结构进一步优化完善。成都作为都市圈的中心城市，仍处于集聚与扩散并存的发展阶段。成都发展优势突出，德眉资3市与成都存在明显断层，都市圈是典型的强中心引领的极核型都市圈。

突出中心引领、强化区域联动是当前优化成都都市圈空间格局的重点，也是《规划》的重要引导方向。成都正积极发挥中心城市引领功能，强化金融资源配置、全球贸易服务、对外交往门户功能，提升融通辐射和服务保障能力。成都应有序疏解一般性制造业以及过度集中的公共服务资源，提升城市现代化治理水平，全面增强城市发展韧性和风险防控能力，将治理“大城市病”与带动都市圈发展能级整体提升有机结合起来。德眉资3市发挥比较优势、打造特色功能板块，其中德阳积极打造世界级重大装备制造基地、创建数字经济创新发展试验区，眉山聚焦打造高新技术产业集聚地、现代服务业发展示范区，资阳重点建设全国医疗器械产业基地、成渝门户枢纽型临空新兴城市，与成都携手推进都市圈功能体系整体完善，为优化成渝地区双城经济圈协同发展格局提供有力支撑。

构建“两轴”打造“三带”，是《规划》对成都都市圈空间格局做出的总体部署。成德眉发展轴、成渝发展主轴是都市圈经济联系的主要方向，依托“三轴”加快成都国际铁路港经济技术开发区、四川天府新区、成都东部新区“三区”重大平台建设，打造成德临港经济产业带、成眉高新技术产业带、成资临空经济产业带，利用4市交界地带要素活跃、交通便利、成本较低的优势，充分发挥“三带”先行先试的触媒作用，带动其他地区融合发展。成都都市圈正在探索以点带面带动交界地带融合发展模式，在2021年初确定了首批8个交界地带融合发展精品示范点，已经取得了可喜成绩，积累了宝贵经验。

02 注重基础设施先导，交通互联构建新网络

《国家综合立体交通网规划纲要》明确提出：“加强京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈四极之间联系，建设综合性、多通道、立体化、大容量、快速化的交通主轴。”成都都市圈正依托航空、铁路交通优势加快提升国际门户枢纽能级，为“第四极”提高参与全球资源配置能力奠定坚实基础。

统筹布局以成都为中心枢纽的多层次轨道交通网络，加快打造轨道上的都市圈。《规划》提出推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通“四网融合”，构建轨道交通1小时通勤圈。2020年以来，市域铁路成资S3线开工，成都外环铁路、成德S11线、成眉S5线前期工作推进顺利，并积极探索利用既有铁路富富余能力开行城际、市域（郊）列车，相关工作获得国家发展改革委的充分肯定。同时持续优化动车公交化运营，成都至德眉资动车用时缩短至23分钟以内，都市圈日开行动车104对、日均客流量2.4万人次，稳定开行10条跨市公交、日均客流量2.2万人次，居民跨市出行体验得到明显提升。

03 推进创新生态共建，产研并进塑造新优势

成都都市圈协同打造创新共同体，加快高能级创新平台建设，增强创新资源集聚转化功能，支撑成渝全域打造科技创新高地。4市加快推动天府实验室、国家重点实验室等战略科技平台建设，高水平建设综合性科学中心；同时大力吸引集聚工程研究中心、产业创新中心、技术创新中心、制造业创新中心等创新平台，在航空航天、精准医学、轨道交通、电子信息等重点领域开展集中攻关，推动创新与产业融合发展。

成德眉资4市积极发挥各自特色产业优势，协力构建错位发展、集群成链的现代产业体系。依托“三区三带”共建跨区域产业生态圈，4市联合成立电子信息、智能制造、医药健康等产业生态圈联盟，推动形成“研发+转化”“总部+基地”“终端产品+协作配套”等产业分工模式，加强产业分工协作，提升产业链竞争力。成都积极增强科技创新策源、金融资源配置、全球贸易服务等功能，有序疏解一般性制造业，带动都市圈产业链竞争力整体提升；同时加快构建以德阳为中心的重型装备制造产业生态圈、以眉山为中心的川菜调味品产业生态圈、以资阳为中心的口腔医疗服务及口腔装备产业生态圈，推动德眉资3市重点突出“长板效应”，“做好自己擅长的事”并“被其他城市所需要”。

成都都市圈依托“夜经济”“周末经济”等新消费场景和契机，大力发展现代服务业，激发内外循环活力。《规划》提出推动成德眉资共筑现代服务业高地，全面提升消费供给能力。成都建设国际消费中心成效显著，在《2020国际消费中心城市发展指数研究报告》中成都排名第3，仅次于上海、北京。成都都市圈数字文化体育、智慧旅游、音乐文化产业等新业态新模式不断涌现，既有效激发了超大规模市场的多元消费潜力，又塑造了“最具烟火气”的都市圈独特品牌，为打造富有巴蜀特色的国际消费目的地奠定了坚实基础。

04 打造内联外畅平台，双向开放建设新高地

国际化、开放性成为成都都市圈着力塑造的重要区域发展标识。成都都市圈具有“陆海内外联动、东西双向互济”的开放合作优势。都市圈正全力打造内陆开放战略高地和参与国际竞争的新基地，《规划》在“提升开放合作水平”内容中提出了构建全方位立体开放合作新格局、协同搭建开放合作平台、一体推进更高水平对外开放等任务。成都都市圈加快融入长江经济带、南向开放战略通道、西向联动开放和北向出川开放合作廊道，勾勒出全面开放格局的宏伟蓝图。

成都都市圈加快打造高能级开放平台，“以点带面”发挥引领带动作用，成为“第四极”对外开放的重要门户枢纽。在“三区三带”中布局自贸试验区、四川天府新区、成都国际铁路港经济技术开发区、成都天府国际机场临空经济区，共建共享交通枢纽、开放口岸、国际（地区）合作园区，有效提升开放合作水平。例如，中欧班列集结中心示范工程建设加快推进，不断完善“干支结合、枢纽集散”的高效集疏运体系，助力企业在办理跨区域进出口业务时降低成本、压缩时间；成都国际铁路港经济技术开发区首创拼集运模式、平行进口汽车海铁联运监管模式等创新改革成果，大力推动降低涉企收费，全力打造国际一流的营商环境。

05  突出公共服务共享，幸福家园点亮新生活

成都都市圈以实现基本公共服务同城同标为导向，协同推进公共服务共建共享。4市已经建立都市圈社保协作机制，实现异地就医直接结算；在全国率先实现职工医保参保关系异地转移“一站式”通办。成都都市圈的居住区15分钟生活圈公共服务设施密度达到963.4个/平方公里，社区便民服务设施具有极高的丰富性和可达性，生活便利性与上海、广州等发达地区都市圈相比也毫不逊色。

《规划》要求逐步实现公共产品和服务跨市供给，共同打造便捷安逸的幸福家园，为成渝全域树立高品质生活的样板区。在教育方面，统筹教育资源跨市配置，优化成德眉资4市中小学布局，并部署教育平台、研学基地、产教融合等教育合作共享工程。在医疗方面，加快推进疫情防控、城市医疗集团和专科联盟、医疗机构高质量发展、互联网医疗等医疗卫生扩容延伸工程，促进医疗服务均质化发展。在文化体育方面，建设都市圈演艺联盟，联合打造三星堆、大熊猫等天府文化名片，加强体育赛事和户外运动资源统一规划开发，推动文化体育设施向全体居民开放。4市协同增强优质公共服务供给能力，人民群众的同城化新生活不断丰富、获得感持续增强。“天府之国·安逸生活”吸引力不断提升，成为成都都市圈的核心竞争力。

06 强化生态环境共治，公园城市绘就新画卷

成都都市圈地处长江上游，地形地貌丰富，在全球生物多样性保护中占有重要地位。自2019年《成都平原经济区生态环境一体化发展框架协议》签署以来，4市认真落实都市圈生态环境联防联控联治方案，依托优越的生态本底条件和良好的山水聚落特征，发挥成都“公园城市首提地”的重要引领作用，协同共建践行新发展理念的公园城市示范区。

《规划》提出构筑多层次、网络化、功能复合的生态空间格局，协同推进全面绿色低碳转型发展。2020年以来，成都都市圈制订区域大气污染防控科技攻关方案，空气质量联合预测预报系统、成德眉资河长制E平台建成投用，2021年上半年都市圈32个国考断面水质优良，空气优良天数率82%、同比上升4.7个百分点。成徳眉资4市携手共建龙泉山城市森林公园、大熊猫国家公园，目前龙泉山已累计完成增绿15.7万亩，龙泉山脉生态、社会、经济等综合效益不断放大。4市积极落实“双碳”战略，完善排污权、水权、林权交易市场，建立生态产品评价体系，持续探索生态产品价格实现机制。随着公园城市茂林修竹、美田弥望的图景徐徐再现，成都都市圈的绿色生态优势加快转化为发展优势，日益成为美丽中国的价值典范，为“第四极”大力推进生态文明建设提供了有力支撑。

07 丰富制度体系供给，机制创新探索新示范

中央财经委员会第六次会议赋予成渝地区双城经济圈探索经济区和行政区适度分离的改革任务，成都都市圈将强化重点领域体制机制改革系统集成优势，率先打破行政区划藩篱、丰富都市圈同城化发展制度体系供给，为“第四极”改革创新提供先行先试的探索经验。

为进一步深化改革，《规划》部署了要素市场一体化、营商环境、城乡融合发展等重点领域改革探索。一是强调要素市场一体化改革，搭建综合交易平台，推动土地、资金、人才、技术、数据等要素在都市圈内自由流动，发挥市场在要素配置中的决定性作用。二是协力提升都市圈营商环境竞争力，推动政务服务跨市通办，协同发布“零跑腿”事项清单，建立跨区域社会信用体系，持续推动跨行政边界办事成本、交易成本、资源流动成本最小化。三是依托成都西部片区国家城乡融合发展试验区建设，探索都市圈各市户籍准入年限累计互认、科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业等机制创新，有序推动公共服务和市政公用设施向乡村延伸，畅通城乡要素双向流通渠道、优化城乡公共资源配置。在此基础上，鼓励都市圈在发展同城化投资基金、建立税收分享和经济统计分算机制等领域进行深入探索实践；创建成德眉资同城化综合试验区，强化重点领域改革的系统集成，形成更多体制机制创新成果，为全国都市圈高质量发展提供经验示范。

2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，要求打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源，既是对成渝地区已有发展成就的肯定，也包含了在新发展阶段对成渝地区更高的期许。以《成都都市圈发展规划》获得国家发展改革委函复同意为新的起点，成德眉资4市将继续唱好“双城记”，共建“成都圈”，支撑“第四极”，携手建设面向未来、面向世界、具有国际竞争力和区域带动力的现代化都市圈，为支撑国家重大战略实施、参与全球竞争合作发挥新的更大作用。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“培育发展若干区域性中心城市”。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。历史方位新变化与未来发展新要求交织叠加，迫切需要城市发展方式实现根本转型。如何推动中心城市从传统的“要素高地”向带动区域协同发展的“赋能中枢”转型，全面提升辐射带动作用，不仅是中心城市自身高质量发展的内在要求，更成为一道关乎区域发展平衡、畅通国内大循环、支撑中国式现代化建设的重大时代课题。

中心城市在新发展格局中的战略定位

提升中心城市发展能级、强化辐射带动作用，是对生产力布局理论的创造性运用。新发展格局之“新”，关键在于经济循环的畅通无阻。中心城市以其强大的要素集聚能力，形成了技术、资本、人才、信息的“引力场”，成为经济循环中流量最大、密度最高的节点。然而，新发展格局的内在要求不仅是节点的强大，更是网络关联的通达。如果中心城市沦为要素资源的“截流坝”和“终点站”，不能发挥推动地区资源高效配置、功能有序扩散的“路由器”和“服务器”作用，则会导致区域发展结构失衡，形成经济循环堵点、断点。

因此，推动中心城市功能升级，要加快其实现从自身“要素高地”向互通“循环枢纽”的战略提升。中心城市科技创新、金融服务、高端制造等核心功能，应如强劲动脉般向腹地输送，激活区域网络活力与韧性。这意味着中心城市必须担当起双重使命：一方面，要当好区域协调发展的核心引擎，实现从“一马当先”到“万马奔腾”；另一方面，打破行政边界壁垒，探索超大规模国家的跨区域协同治理新模式。

辩证看待中心城市的“集聚力”与“扩散力”

“要素虹吸”与“功能辐射”是中心城市发展中一对典型矛盾，二者既对立又统一，共同构成了发展的辩证运动过程。在发展初期，“要素虹吸”具有历史必然性，是中心城市形成增长极、快速做大经济总量的必要前提。没有高质量的集聚，就谈不上高水平的辐射。但当集聚发展达到一定阈值，交通、环境、土地和劳动力成本等“规模不经济”现象日益凸显，就会成为制约城市持续发展的瓶颈。

基于对发展阶段的清醒认识，中心城市必须推动自身发展逻辑根本性转变：从追求规模扩张式增长，转向实现协同引领型发展。这意味着，中心城市的发展模式不再是“自我循环、大包大揽”，而是要在城市群、都市圈的广阔空间中，通过专业化分工与协同合作重塑价值链、打开供需市场。其高附加值的核心功能不再局限于自身边界内，而是通过输出工业互联网平台等“智造服务”，与周边地区空间资源、产业基础、应用场景相结合，形成优势互补、分工协作的有机整体，在一个更广阔的网络中进行功能整合，构建起更具韧性和竞争力的区域创新链和产业链，共同缔造“区域价值”。

当然，这一目标不可能一蹴而就，甚至会带来短期阵痛。这就要求各方必须保持历史耐心，坚定战略定力，才能尽快摆脱对旧有增长模式的依赖。此外，这一跃迁必须依靠科学的顶层设计和有效的制度供给，通过主动打破壁垒、重塑激励机制，引导并保障中心城市从“集聚壮大”的初级阶段，迈向“辐射赋能”的高级阶段。

系统谋划增强中心城市辐射带动作用

以服务国家战略为导向，明确区域功能分工定位。增强中心城市辐射带动作用，首要任务是在国家发展大局中找准并明确区域内各城市的功能定位。中心城市须超越旧模式，主动承担区域“战略引领”和“服务平台”的角色，聚焦于基础研究、技术研发、金融服务、国际交往、总部经济等核心功能。通过共同编制具有约束力的协同发展规划，引导周边城市依据自身比较优势，发展成为先进制造业基地、现代农业示范区、物流枢纽、生态涵养区等专业化功能节点，避免低水平重复建设和“内卷式”竞争。如上海正加快建设“五个中心”，并将其服务功能向长三角腹地延伸；广州和深圳则作为核心引擎围绕电子信息研发与制造，带动周边城市形成了高度专业化的产业分工体系。只有通过科学的顶层设计实现从“同质化竞争”到“差异化协同”的根本转变，才能为区域一体化发展奠定坚实基础。

以培育新质生产力为核心，共筑区域协同创新动能。为区域发展持续注入强大动能，关键在于协同培育新质生产力。中心城市作为科技创新核心承载，必须发挥“领头雁”作用。一方面，聚焦“从0到1”的原始创新，牵头组建跨区域的创新联合体，依托国家实验室、大科学装置等“国之重器”，前瞻布局量子科技、生物制造、脑机接口、具身智能等未来产业领域并取得突破。另一方面，畅通“从1到N”成果转化链条，通过共建中试基地、共享应用场景等方式，将中心城市的创新优势系统性地转化为整个区域的产业优势。如合肥综合性国家科学中心的溢出效应正辐射至整个安徽，上海张江与苏州工业园区在生物医药领域的联动发展，都是创新链与产业链跨区域融合的典范。通过形成中心策源、全域转化的协同创新态势，为区域高质量发展提供源源不断的内生动力。

以建设全国统一大市场为抓手，在城市群都市圈破除循环堵点。基础好、需求迫切的城市群和都市圈，理应成为破除循环堵点、建设全国统一大市场的先行区。以制度化手段率先系统性清除各类障碍，全面清理和废除妨碍区域一体化及公平竞争的各种规定和做法，实现市场准入、监管执法标准的统一。破除生产要素流动壁垒，建立统一的土地、技术、数据等要素市场，促进资本跨区域高效配置。着力破除人员流动的制度门槛，将推进公共服务同城化作为关键一招和“黏合剂”，加快推动社会保障跨城便捷服务、医疗教育资源扩容下沉、户籍准入年限同城化累积互认。

以空间协同和利益共享为核心，夯实区域一体化发展根基。超越行政区划限制，创新空间协同组织模式，沿区域交通主要联络方向大力推动“创新廊道”模式，如长三角G60科创走廊、成渝中线科创走廊等，都将沿线城市的创新资源串珠成链。积极探索反向飞地等形态，如武汉支持都市圈城市在汉设立离岸科创园等“科创飞地”，通过“人才研发在中心、用才生产在周边”，实现创新要素与空间资源的优化配置。健全利益共享与成本共担机制，从根源上激发协同发展内生动力，如六松现代产业园按比例在安徽六安和上海松江两地间进行财税分成、统计分算，为破解跨区域合作的利益分配难题提供了可复制的经验。此外，还应组建权威高效的实体化区域协调机构，创新跨区域协同立法与联合执法，为各项协同事务提供强有力的组织和法治保障。