内涵式发展是习近平总书记一直倡导的城市发展方式。在2015年召开的中央城市工作会议上，总书记就提出推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。在这篇重要讲话中，习近平总书记进一步将“坚持城市内涵式发展”明确为城市工作的主线，强调要切实把握好“五个转变”的重要原则，即“转变城市发展理念，更加注重以人为本”、“转变城市发展方式，更加注重集约高效”、“转变城市发展动力，更加注重特色发展”、“转变城市工作重心，更加注重治理投入”、“转变城市工作方法，更加注重统筹协调”。这“五个转变”既是对我国城市发展经验教训的深刻总结，也是适应“两个转向”重大变化的必然要求，体现了我们党对城市发展规律认识的进一步深化。

  为什么要转变城市发展理念？理念是行动的先导，城市发展理念在很大程度上决定着城市发展成效。过去一段时间，一些地方在城市工作中存在“重物轻人”倾向，对道路、桥梁、建筑等“硬件”投入更多，却对生态保护、历史文化传承及公共服务等与人相关的“软件”关注不足，高楼大厦越建越气派，市民生活的便利度、幸福感却并未同步提升。必须深刻认识到城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意是重要评判标准。要更加注重以人为本，践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，更加突出人民的主体地位和发展的民生导向。关键是要抓好“衣食住行、生老病死、安居乐业”这12个字，将重点放在为人民群众提供精细良好的服务上，以更大力度投资于人、服务于人，促进人的全面发展。

  转变城市发展方式何以重要？要看到，在过去的高速增长阶段，我国城市虽然规模快速扩大、建成区面积快速增加，但同时也产生了一系列问题。比如，一些城市“摊大饼”式盲目扩张，造成资源浪费和环境恶化；一些地方忽视人口和产业发展需求，土地城镇化快于人口城镇化，引发土地闲置和低效利用等问题。坚持城市内涵式发展，就要改变过去那种大量投入、大量消耗的传统发展方式，更加注重集约高效，通过优化城市功能结构和空间布局、提升资源和空间集约节约利用水平、推动产业转型升级等，实现绿色低碳智慧发展，提高城市发展质量和水平。

  城市发展动力从哪里来？在城市发展早期，土地、劳动力等要素投入，可以推动城市在较短时间内实现快速发展。但发展到一定阶段后，增长空间收窄，要素边际收益递减，如果长期都挤在几条传统赛道上，各地就会陷入低效竞争，造成资源浪费。比如，过去一些城市不顾自身实际，盲目跟风上项目、搞重复建设，就带来了城市风貌“千城一面”、产业同质化等问题。各地情况千差万别，城市之间地理环境、发展水平、基础条件等各不相同，理应各有特色、各美其美。“因风吹火，照纹劈柴”，每个城市都要从全国发展大局和自身资源禀赋出发，找准定位、各展所长，走好特色化、差异化发展道路，打造核心竞争力。

  城市工作重心往哪里转？以往，一些城市存在“重建设、轻治理”、“重开发、轻运营”等问题，对治理体系建设重视不足，导致交通拥堵、环境污染等“城市病”。习近平总书记反复强调，城市治理要下“绣花功夫”。治理的走线顺不顺、针脚密不密，决定了城市运行是否更有序、更安全。我国城市总体已经进入“三分建、七分治”阶段，治理在城市工作中的分量越来越重。要将工作重心从“建设为主”向“治理为重”转变，在规划设计上更加注重前瞻性协调性，功能布局上更加注重产城融合，管理服务上更加注重柔性治理、人文关怀，推动城市高质量更新、高水平运营、高效能治理。

  城市工作方法怎样更加注重统筹协调？城市工作是一个复杂的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，涵盖区域、城市、社区等各个层次。过去由于系统设计和谋划不够，一些城市的管理呈现“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化特征，造成一些乱象。要把城市作为有机生命体系统谋划，加强各领域、各环节、各主体统筹，打破条块分割和部门壁垒，既避免“单兵作战”又防止“多龙治水”，使政府、市场、社会、市民更好形成建设合力，运转和谐有序。

准确把握优化现代化城市体系的方向和路径

  改革开放特别是新时代以来，众多千姿百态的城市蓬勃生长，一些城市集群相继出现并发展壮大，城市间的联系日益紧密，逐渐形成了以城市群和都市圈为骨架、以大中小城市和小城镇为节点的城市体系。当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，人口在城市间流动规模持续扩大、结构日益多元，对构建一个空间分布更加均衡、互联互通更加顺畅的现代化城市体系，提出了更为迫切的要求。习近平总书记在这篇重要讲话中提出“着力优化现代化城市体系”的任务，并从发展现代化城市群和都市圈、促进大中小城市和小城镇协调发展等方面作出部署，明确了不同规模不同层级城市的发展方向和路径。

  城市群是城市发展到成熟阶段的高级空间组织形式。在现代化进程中，产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律，也是城市发展规律。近年来，我国城市群和都市圈不断发展壮大，19个城市群承载全国75%的人口、贡献了85%左右的国内生产总值，在引导人口和要素合理布局、带动经济社会发展和人民生活改善等方面发挥了重要作用。同时，也面临城市群内部联系不够紧密，部分超大特大城市功能过度集聚、对周边的辐射带动作用发挥不够等问题。着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，习近平总书记强调要发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。“组团式”强调多中心、分功能的组团布局，旨在避免单中心城市发展模式带来的资源过度集中和生态环境压力；“网络化”注重城市群内部各城市之间的互联互通和协同发展。“组团式”是“网络化”的空间基础，“网络化”是“组团式”的功能纽带，二者相辅相成，可以更好优化资源配置、提升整体效率。

  优化现代化城市体系，要把京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造成世界级城市群，推动成渝、长江中游城市群等成为高质量发展增长极，增强中西部和东北的城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用。在城市群内，要加强产业链协作，构建跨行政区合作发展新机制；城市群之间，要优化产业分工和空间联系，在实现协同发展的同时更好辐射带动周边地区发展。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。在这方面，要支持有条件的地方推进同城化发展，深化经济区与行政区适度分离改革，促进通勤便捷高效、产业梯次配套、公共服务便利共享。

  县城是我国城市体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。截至2021年底，我国1472个县城的常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右。近年来，农村劳动力转移更是呈现出鲜明的“就近化、就地化”趋势，县城或县级市城区成为其首选地。在这篇重要讲话中，习近平总书记明确要求分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进城乡融合发展。要统筹县城生产、生活、生态、安全需要，推进县城补短板强弱项，提升县城发展质量，促进农业转移人口就近城镇化。坚持突出特色、错位发展，统筹培育本地产业和承接外地产业转移，重点发展比较优势明显、带动能力强、就业容量大的产业，推动以产兴城、以城促产、以业聚人。良好的基础设施和公共服务是县城“留住人”的重要保障，要促进县城市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施提档升级，实现公共设施能力与常住人口规模基本匹配，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。

全面落实现代化人民城市建设的重点任务

  北京通州，大运河畔，城市绿心森林公园与千年运河文脉交相辉映，地下综合管廊与海绵城市系统为安全保驾护航，科技创新与数字经济在充满设计感的楼宇间澎湃涌动……融合古今智慧的北京城市副中心生机勃发，正在着力打造中国式现代化进程中的城市发展样板。

  城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。现代化人民城市什么样、如何建？习近平总书记在这篇重要讲话中从创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧六个维度勾勒出其综合特质，并系统部署了建设“富有活力的创新城市”、“舒适便利的宜居城市”、“绿色低碳的美丽城市”、“安全可靠的韧性城市”、“崇德向善的文明城市”、“便捷高效的智慧城市”等重点任务，明确了建设现代化人民城市的着力点。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》擘画了未来五年乃至更长时期我国发展的宏伟蓝图。其中，关于城市发展、新型城镇化和城市建设的部署，标志着我国城市发展模式正在发生一次深刻的、历史性的转变：从追求**“速度和增量”向聚焦“品质和内涵”转变，全面迈向现代化人民城市**的新阶段。

战略核心：从“增量扩张”到“内涵发展”

《建议》的核心精神在于，在新型城镇化迈入中后期、城镇化率接近高位的新阶段，必须彻底转变城市建设思路。

原文引用：

“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新行动。”

这一论断，为城市发展设定了新的总基调，即不再以大规模的新区建设和土地扩张为主要手段，而是转向存量资源的提质增效。这深刻反映了我国经济社会发展进入新阶段的内在要求：

生态文明：避免“摊大饼”式的扩张，提高土地利用效率，减少对自然环境的侵扰。

社会公平：通过改造老旧小区、危旧房和城中村，提升既有居民的居住品质和生活便利性。

经济韧性：盘活低效用地，通过功能升级和产业导入，激发老城区的经济活力。

核心抓手：城市更新行动的全面实施

“大力实施城市更新行动”是《建议》中推动内涵式发展的核心抓手。城市更新不再是零散的工程项目，而是系统性的城市发展战略。

原文引用：

“稳步推进城中村改造和危旧房改造，分类推进老旧小区整治改造，有效盘活存量资源资产。”

城市更新行动的内涵是多元和立体的：

住房体系升级：聚焦城中村和危旧房改造，旨在消除安全隐患，改善居住条件；同时通过“分类推进”老旧小区整治改造，注重加装电梯、完善配套设施等，实现从**“有没有”到“好不好”**的跨越。

空间功能优化：城市更新不仅是对建筑的修缮，更是对城市功能的重塑，包括对工业遗存的再利用、对公共空间的优化、对慢行系统的完善等，促进城市空间结构和功能的均衡合理。

资产盘活：明确提出“有效盘活存量资源资产”，意味着城市更新将引入市场机制，通过功能置换、混合开发等方式，提高存量土地的经济产出和使用效益。

目标愿景：建设“现代化人民城市”

城市更新与新型城镇化的最终目标是明确而宏伟的，即建设现代化人民城市。这一概念承载了对城市高品质、可持续发展的全面期待。

原文引用：

“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。”

这“六位一体”的特征，构成了城市发展的新标杆：

创新与智慧：要求城市建设融入数字技术，提高城市运行和治理的智能化水平，为创新要素集聚提供优良环境。

宜居与美丽：强调城市的生态环境和生活品质，要求完善城市绿地系统，提高公共服务均等化水平，使城市更具人文关怀和生态魅力。

韧性与文明：突出城市对自然灾害、突发公共事件的抵御和恢复能力（韧性），以及城市精神面貌和文化软实力（文明）的建设。

推进新型城镇化：区域协调与治理升级

城市的发展并非孤立的个体，《建议》进一步强调了新型城镇化的协调性和现代化治理的重要性。

原文引用：

“深入推进以人为本的新型城镇化……加快城市群一体化和都市圈同城化。”

“推进超大特大城市治理现代化……分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。”

这表明未来城市建设将是多层次、系统化的：

区域协调发展：通过城市群和都市圈建设，形成更具效率和竞争力的区域经济中心，推动交通、产业、公共服务等“同城化”发展。

治理能力现代化：特别强调了超大特大城市的治理挑战，要求运用现代科技和管理手段，提升城市治理的精细化和智能化水平。

县城建设升级：将县城作为城镇化的重要载体，意味着资源将向县城倾斜，提升其产业支撑和公共服务能力，以更好地吸纳农村转移人口。

结语

“十五五”规划建议下的城市更新和新型城镇化战略，是对我国城市发展阶段的科学判断与积极回应。从“大力实施城市更新行动”到建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”，“以人民为中心”的发展思想贯穿始终。城市建设将步入提质增效、精益求精的新时代，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实的基础

什么是城市内涵式发展

城市内涵式发展是指城市发展模式从过去追求**“外延扩张式”（或“摊大饼”式）的“量的增长”，彻底转向注重“存量提质增效”的“质的提升”**。

这标志着城市发展进入了一个新阶段：从主要依赖土地、资本等传统要素投入转向以创新、效率和品质为核心驱动力。

城市内涵式发展的主要内容

城市内涵式发展以建设现代化人民城市为目标定位，其具体内涵包括：

创新： 转换城市发展动能，实现经济可持续增长。

宜居： 满足人民对美好生活的向往，破解“大城市病”，提高生活质量。

美丽： 强调生态优先和绿色转型，实现人与自然和谐共生。

韧性： 强化城市安全底线，提升城市抵御和应对灾害风险的能力。

文明： 传承历史文脉，塑造城市独特气质，提升城市文化软实力。

智慧： 运用新技术提高城市规划、建设、治理的智能化、精细化水平。

核心抓手： 城市内涵式发展最直接的体现就是“大力实施城市更新行动”，通过对老旧小区、危旧房、城中村的改造和对存量资源的盘活，实现城市功能和品质的整体提升。

什么是新型城镇化

新型城镇化是中国在推进城镇化进程中，针对传统城镇化模式（如粗放式、重物轻人、环境压力大）提出的更高质量、更可持续的城镇化战略。它是中国式现代化的重要组成部分。

新型城镇化“新”在何处？

新型城镇化的主要内容

人的城镇化（核心）：

重点： 有序推进农业转移人口市民化，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

目标： 使所有在城镇稳定就业和生活的居民共享现代化建设成果。

城市群和都市圈（主体形态）：

以城市群为主体，发挥中心城市辐射带动作用。

推动都市圈同城化发展，实现基础设施、产业布局、公共服务一体化。

城市发展模式的转变：

坚持城市内涵式发展，推进城市更新。

提升城市规划、建设、治理的现代化水平，建设宜居、韧性、智慧的城市。

城乡融合发展（战略要求）：

把县城作为重要载体，提升其功能，发挥其连接城市、服务乡村的作用。

促进城乡要素双向流动，推进城乡基础设施和公共服务均等化。

两者的关系：互为表里，支撑中国式现代化

城市内涵式发展和新型城镇化并非割裂的概念，而是相辅相成、高度统一的。

城市内涵式发展是新型城镇化的主要实现路径。 新型城镇化追求更高质量的发展，而内涵式发展恰恰提供了实现这种“高质量”的手段，即通过挖掘城市内部潜力（城市更新），而不是仅仅依靠外部扩张，来提升城市品质和效率。

新型城镇化是城市内涵式发展的战略框架。 新型城镇化确定了“以人为本”“集约高效”“城乡融合”等基本原则，为城市内涵式发展指明了方向和目标，确保城市发展成果惠及更广泛的人群和区域（特别是城乡之间）。

简而言之：新型城镇化是中国的城市发展战略；城市内涵式发展是实现这一战略的关键方式。