为深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，贯彻落实中央城市工作会议精神，全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，坚持稳中求进工作总基调，坚持因地制宜、分类指导，进一步规范城市更新规划土地管理工作，解决城市更新“超高、超容、商办超配”问题，高质量开展城市更新，加快构建房地产发展新模式，推动城市内涵式发展，按照市场化、法治化原则，结合我市实际，制定本措施。

一、强化国土空间规划刚性管控

　　（一）加快构建“多规合一、多层细化、多域示范”的规划体系。严格落实国土空间总体规划管控要求，以“优民生、增居住、强工业、控商办”为原则，严格管控全市城市更新项目商业性办公建筑增量，有序调节商业性办公空间供给节奏，持续优化城市功能布局。

　　（二）实施商业性办公分区管控。结合国土空间总体规划、分区规划、相关专项规划、重点区域规划及总部经济集聚区布局等，在全市划定商业性办公战略预留区、适度配置区、严格控制区三类区域，对城市更新项目实施分区管控（详见附件）。市规划和自然资源主管部门可以根据城市发展需要适时对三类区域进行调整。

　　战略预留区内城市更新项目涉及商业性办公的，宜予以预留。适度配置区内城市更新项目涉及商业性办公的，可结合产业发展需求和市场供需关系进行适度配置。严格控制区内城市更新项目宜控制新增商业性办公空间。

　　（三）除回迁安置需要外，城市更新单元规划原则上不得在已批法定图则基础上新增居住、商业混合用地（C＋R或R＋C）。

二、完善城市更新规划技术规则

　　（四）优化城市更新容积测算规则。已纳入城市更新单元计划但未受理城市更新单元规划审查的项目，按照《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》（深规划资源规〔2019〕1号，以下简称《容积率审查规定》）和《关于规范城市更新实施工作的若干意见》（深建规〔2025〕4号）执行，涉及以下内容的，按照本措施测算规划容积：

　　1．基础容积按照《深圳市城市规划标准与准则》（简称《深标》，下同）密度分区确定的基准容积率取值，地块规模修正系数、周边道路修正系数按照表1确定。周边道路修正系数和地铁站点修正系数同时存在时，商业服务业用地仅取其中最大值修正。

表1：城市更新单元规划基础容积修正系数表

　　2．转移容积不再执行《容积率审查规定》第五条（一）中第1至3项情形可再增加30%计入转移容积的规定。

　　3．城市更新单元规划应按照法定图则及《深标》等要求落实附建式公共设施、交通设施及市政设施，其建筑面积计入奖励容积。不再执行《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办〔2016〕38号）第五（十七）第一款的规定。

　　4．符合《容积率审查规定》第六条（二）情形的，奖励容积按照其建筑面积的1倍计入。

　　（五）合理确定城市更新项目土地移交率。在符合城市更新政策的前提下，合理配置城市更新项目的公共利益用地和公共配套设施。已纳入城市更新单元计划但未受理城市更新单元规划审查的项目土地移交率原则上不超过35%。因落实学校、医院、养老设施等公共利益项目用地，土地移交率确需超过35%的，需开展专项论证。

　　（六）加强商业类建筑高度管控。严格落实《深圳山海城市特色风貌规划设计导则》等城市设计要求，未完成城市更新单元规划审批的城市更新项目，商业类建筑高度原则上不得超过250米。

三、引导城市更新单元计划更新方向优化

　　（七）城市更新单元计划更新方向应严格落实国土空间规划管控要求。符合以下情形且未完成城市更新单元规划审批的城市更新项目，可对更新方向进行优化，并按照本款编制城市更新单元规划。

　　1．更新方向含有新型产业的城市更新项目，鼓励计划申报主体按照普通工业用地功能编制城市更新单元规划。

　　2．位于战略预留区外、更新方向含有商业的城市更新项目，计划申报主体可申请将商业功能调整为居住等功能。现状为旧商业区的商改商项目除外。

　　按照本款实施的，城市更新单元规划经批准后视为已完成法定图则相应内容的修改或者编制，城市更新单元计划根据经批准的城市更新单元规划予以修正。

四、加强城市更新单元规划管理

　　（八）已完成城市更新单元规划审批但尚未签订土地使用权出让合同的城市更新项目，原则上应按照经批准的城市更新单元规划加快实施。符合以下情形的，可对城市更新单元规划进行优化，无需调整城市更新单元计划：

　　1．城市更新单元规划含商业的，在保持规划批准非商业类建筑面积不变的前提下，可申请减少规划商业类建筑面积，不涉及地块功能改变的，可无需申请规划修改，直接在用地批准或用地规划许可阶段同步研究确定；涉及地块功能改变但不涉及单元主导功能改变的，可按照城市更新单元规划非强制性内容修改程序实施。

　　2．城市更新单元规划含新型产业的，鼓励将新型产业用地调整为普通工业用地，按照本措施核算规划容积。城市更新单元规划按照非强制性内容修改程序实施。

　　3．在符合《深标》及相关规范、满足公共服务设施要求、不增加经营性建筑面积的前提下，城市更新单元规划含商业用地且位于战略预留区外的，可将全部或部分商业用地调整为配租型保障性住房用地。现状为旧商业区的商改商项目除外。

　　城市更新单元规划含新型产业用地且位于已建、在建或近期规划建设的轨道站点500米范围内，可将全部或部分新型产业用地调整为配租型保障性住房用地。其中工业区块线内的，按照工业区块线管理办法执行。

　　配租型保障性住房用地规划容积率不超过所处密度分区居住容积率上限。城市更新单元规划按照强制性内容修改程序实施。

　　（九）已完成城市更新单元规划审批但尚未签订土地使用权出让合同的城市更新项目，在区政府组织厘清城市更新单元涉及的经济关系及法律关系并清退实施方后，由市规划和自然资源主管部门派出机构根据需要组织编制规划。区政府依据经批准的规划引入新实施方实施，或转为政府主导实施。

五、推进城市更新项目用地“收储供”

　　（十）对于已签订土地使用权出让合同但尚未开工建设、原实施主体无力实施的城市更新项目用地，可由区政府组织厘清城市更新单元涉及的经济关系及法律关系后，由相关部门按照职能分工进行土地收购并纳入土地储备。市规划和自然资源主管部门按照相关规定进行土地供应。

六、鼓励存量商办用房用途临时转换

　　（十一）对于存量商办用房，在不改变土地使用权出让合同、不变更土地使用权人、满足建筑安全要求及相关规范的前提下，商业、办公、旅馆等用途可相互临时转换，鼓励商业、办公用途临时转换为教育、医疗、养老、文体、展览等公共服务设施（含社区嵌入式服务设施）、市政和交通设施、配租型保障性住房等用途。

七、其他

　　（十二）城市更新项目中已拆除房屋转由政府实施安置的，鼓励各区政府采用多元化方式进行安置。

　　（十三）已批准纳入城市更新单元计划后土地使用权期限届满、可按我市城市更新政策继续推进的城市更新项目，在签订土地使用权出让合同时，实施主体应补交土地使用权期限届满后至签订土地使用权出让合同时超期期间的地价。

　　（十四）本措施实施之前出台的城市更新规划土地管理政策与本措施不一致的，以本措施规定为准。

　　（十五）本措施自印发之日起实施，有效期3年。《关于加强城市更新单元规划审批管理工作的通知》（深规土规〔2018〕4号）同时废止。已按照《关于加强城市更新单元规划审批管理工作的通知》（深规土规〔2018〕4号）完成城市更新单元规划审批的城市更新项目，可按经批准的城市更新单元规划实施。

附件：深圳市城市更新项目商业性办公空间布局引导图

　　长期以来，在一些城镇和乡村地区，包括城中村、老旧厂区，普遍存在存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。为贯彻党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的有关要求，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，部决定在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点，探索创新政策举措，完善激励约束机制，现就有关事项通知如下。

一、总体要求

（一）指导思想。

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神和全国生态环境保护大会要求，坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度，以国土空间规划为统领，以城中村和低效工业用地改造为重点，以政策创新为支撑，推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

（二）工作原则。

　　1.坚持底线思维、守正创新。严格落实国土空间规划管控要求，严守红线底线，确保耕地不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定。在坚持“局部试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，探索创新盘活利用存量土地的政策机制。

　　2.坚持有效市场、有为政府。坚持市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用，坚持公平公开、“净地”供应，充分调动市场参与的积极性。

　　3.坚持补齐短板、统筹发展。坚持把盘活的城乡空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，补齐基础设施和公共服务设施短板，改善城乡人居环境，保障产业项目落地和转型升级。

　　4.坚持公开透明、规范运作。强化项目全过程公开透明管理，维护市场公平公正。健全平等协商机制，充分尊重权利人意愿，妥善处理群众诉求。完善收益分享机制，促进改造成果更多更公平惠及人民群众。

（三）工作目标。

试点城市要通过探索创新，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备；增加建设用地有效供给，大幅提高利用存量用地的比重和新上工业项目的容积率，推广应用节地技术和节地模式，明显降低单位GDP建设用地使用面积；建立可复制推广的低效用地再开发政策体系和制度机制，为促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展提供土地制度保障。

二、主要任务

　　总结《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）实践经验，针对新形势、新任务、新要求，围绕低效用地再开发政策与机制创新，重点从四个方面开展试点探索。

（一）规划统筹。

　　1.加强规划统领。依据国土空间总体规划，明确低效用地再开发的重点区域，合理确定低效用地再开发空间单元。探索编制空间单元内实施层面控制性详细规划，明确土地使用、功能布局、空间结构、基础设施和公共服务设施、建筑规模指标等要求，经法定程序批准后，作为核发规划许可的法定依据。探索土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策，推动形成规划管控与市场激励良性互动的机制。

　　2.突出高质量发展导向。国土空间规划应针对低效用地再开发，明确目标导向，提出规划对策，强调高质量发展导向。基于促进产业转型升级、优先保障公共服务设施和基础设施供给、保护生态和传承历史文脉，在体现宜居、人文、绿色、韧性、智慧等方面，提出空间布局优化引导对策。

　　3.引导有序实施。试点城市应当依据国土空间总体规划和控制性详细规划，编制低效用地再开发年度实施计划，确定低效用地再开发项目并有序实施。加强全市域、分区域的规划统筹，从城市整体利益平衡出发谋划实施项目，避免过度依赖单一地块增容来实现项目资金平衡。

（二）收储支撑。

　　4.完善收储机制。对需要以政府储备为主推进低效用地再开发项目实施的，结合国土空间控制性详细规划编制，探索以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”推动实施。探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资扩产（商品住宅除外）。

　　5.拓展收储资金渠道。统筹保障土地收储、基础设施开发建设等资金投入，做好资金平衡，合理安排开发时序，实现滚动开发、良性循环。完善国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。

　　6.完善征收补偿办法。完善低效用地再开发中土地征收的具体办法，依据国土空间规划合理确定土地征收成片开发中公益性用地比例等具体要求，明确集体土地上房屋征收补偿标准和程序、依法申请强制执行情形等规定。

（三）政策激励。

　　7.探索资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，同一使用权人需使用多个门类自然资源资产的，探索实行组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，通过统一的自然资源资产交易平台，一并对社会公告、签订配置合同，按职责进行监管。鼓励轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，需要整体规划建设的，实行一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。

　　8.完善土地供应方式。鼓励原土地使用权人改造开发，除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，探索不同用途地块混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。依据国土空间规划确定规划指标，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。

　　9.优化地价政策工具。完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款；探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，要综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本。探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件。

　　10.完善收益分享机制。对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。优化保障性住房用地规划选址，增加保障性住房用地供应，探索城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。

　　11.健全存量资源转换利用机制。在符合规划、确保安全的前提下，探索对存量建筑实施用途转换的方法，按照实事求是、简化办理的原则，制定转换规则，完善相关审批事项办理程序。鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。

（四）基础保障。

　　12.严格调查认定和上图入库。探索完善评价方法，因地制宜制定低效用地认定标准。试点城市自然资源主管部门以第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果为基础，全面查清低效用地及历史遗留用地底数，全部实现上图入库，经省级自然资源主管部门审核同意后报部备案，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为试点相关政策实施和成效评估的依据。

　　13.做好不动产确权登记。纳入低效用地再开发范围的土地、房屋等不动产，应当权利归属清晰、主体明确、不存在权属争议。防止因低效用地再开发产生新的遗留问题，导致不动产“登记难”。严禁违反规定通过“村改居”方式将农民集体所有土地直接转为国有土地。完成低效用地再开发后，不动产登记机构根据当事人申请，依法及时办理相关不动产登记，维护权利人合法权益。

　　14.妥善处理历史遗留用地等问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，要根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，要确保底数清晰、封闭运行、严控新增、结果可控。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。加快超期未开发住宅用地的依法处置，摸清底数和原因，落实责任单位，提出分类型、分步骤依法收回的具体措施。

三、组织实施

　　低效用地再开发试点期限原则上为4年，各试点城市要按照本通知规定要求，积极稳妥、有力有效地推进试点工作。试点期间，部将组织开展中期评估，评价各试点城市实施成效，加强督促指导。

　　（一）及时研究部署，编制实施方案。各试点城市要将试点工作纳入政府重要议事日程，加强组织领导，及时研究部署，调动各方力量，协调重大问题。要结合本地实际，抓紧编制试点实施方案，明确试点工作的范围重点、目标任务、实施步骤、责任分工和保障措施，提出试点政策机制的创新思路与实现路径，由城市人民政府审定后实施。试点实施方案由省级自然资源主管部门报部备案。

　　（二）边实践边总结，深入推进试点。各试点城市要在坚持原则、守住底线的前提下，围绕试点目标任务，系统性、创新性地开展试点工作。注重阶段性总结评估，提炼可复制推广的制度、政策、机制性成果，每半年向部和省级自然资源主管部门报送试点进展与成果情况。部将组织试点城市座谈交流，研究重大问题，共同推进试点工作。

　　（三）加强跟踪指导，确保预期成效。省级自然资源主管部门要加强对试点工作指导，跟踪试点情况，及时纠正偏差，确保试点工作取得预期效果。各试点城市要坚持以人为本，强化项目信息公开，依法依规履行征求权利人意见、社会公示、集体决策等程序，畅通沟通渠道，接受社会监督，保障人民群众合法权益。稳妥有序推进，加强社会稳定风险评估和重大项目法律风险评估，有效预防和控制风险。

　　为贯彻落实中央在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的决策部署，未纳入本通知试点范围的超大特大城市以及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照本通知明确的试点政策执行。

1. ROT（改建 – 运营 – 移交）

• 核心逻辑：政府将存量资产（如老旧商场、工业厂房）移交社会资本改建并运营，运营期结束后移交回政府。
• 商业盘活关键：
  • 资产增值路径：通过功能置换（如厂房改创意园区）提升租金水平，例如重庆红育坡片区将闲置办公楼改建为社区食堂和养老院，年租金收益增长 200%。
  • 混合收益机制：政府付费（如基础物业服务）+ 使用者付费（如商业租赁），重庆项目通过停车场收费、广告位出租等实现 “造血”，内部收益率达 8.5%。
• 典型案例：
  • 重庆红育坡老旧小区改造：社会资本整合 8 类可运营资源（包括农贸市场、智能充电桩），引入 “五议工作法” 让居民参与决策，改造后居民满意度达 96.8%。
  • 上海衡复风貌区更新：采用 “征而不拆” 机制保留历史建筑，通过股权信托让居民共享商业收益，年分红率 6%。

2. TOT（转让 – 运营 – 移交）

• 核心逻辑：政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本运营，期满后收回。
• 商业盘活关键：
  • 轻资产运营：例如香港地铁将现有线路经营权转让给私营企业，政府保留监管权，企业通过优化服务（如增值商业空间）提升收益，票价收入年增长 8%。
  • 金融工具创新：深圳人才公园项目通过 REITs 将商业配套资产证券化，融资成本降低 1.2 个百分点，同时释放资金用于后续更新。
• 典型案例：
  • 香港地铁荃湾线：采用 TOT 模式引入私营运营商，通过翻新车站商业设施、增加广告位，年非票务收入提升至总营收的 35%。
  • 重庆 VEE Park 邻里中心：政府将社区服务设施经营权转让给社会资本，通过 “健康关怀层 + 创业办公层” 垂直业态设计，实现年均综合收益率 8%。

3. DBFO（设计 – 建造 – 融资 – 运营）

• 核心逻辑：社会资本全程负责项目设计、融资、建设及长期运营，政府按服务绩效付费。
• 商业盘活关键：
  • 全周期成本控制：日本京都市立学校耐震化项目采用 DBFO 模式，通过标准化设计和模块化施工，建设成本降低 17%，同时运营期能耗成本下降 40%。
  • 服务品质绑定：澳大利亚 Port Phillip 监狱项目将囚犯再犯罪率与付费挂钩，社会资本通过职业培训将再犯罪率从 45% 降至 32%，节省政府后续矫正成本。
• 典型案例：
  • 英国 Pinderfields 医院：私营财团负责 35 年运营，通过数字化系统实时监控设备维护，运营成本降低 12%，政府按床位使用率付费。
  • 深圳蛇口南海意库：原三洋厂房改造采用 DBFO 模式，引入光伏幕墙和立体绿化，建筑能耗降低 45%，单位面积产值提升至改造前的 12 倍。

二、模式选择与风险管控

1. 模式决策矩阵

2. 关键风险控制

• 政策风险：通过 “风险共担条款” 明确政府规划调整补偿机制，例如英国伦敦地铁 PPP 项目因政策变更导致企业亏损，政府承担 70% 损失。
• 收益不足风险：设置 “最低收益保障” 或 “超额收益分成”，例如重庆红育坡项目政府承诺若商业租金低于预期，按差额的 50% 补贴。
• 社会资本退出风险：建立 REITs、ABS 等多元化退出渠道，确保项目流动性，例如北京微更新基金通过 REITs 实现社会资本 3 年退出。

未来趋势

1. ESG 导向的更新：将绿色建筑、社区包容性等指标纳入 PPP 合同，例如深圳人才公园项目因低碳设计获得国际 LEED 铂金认证，提升资产估值。
2. 生成式设计技术应用：通过 AI 算法优化商业布局，例如香港地铁新线路站点商业规划效率提升 60%，坪效提高 18%。
3. 跨境 PPP 模式探索：粤港澳大湾区试点 “跨境 REITs”，整合内地与香港资本参与城市更新，例如前海深港合作区项目吸引香港资金占比达 40%。

城市更新中的商业盘活需根据项目特性选择 “基础模式 + 创新策略” 的组合，核心是通过市场化手段实现公共利益与商业价值的平衡。例如重庆红育坡项目通过 ROT 模式整合政府、社会资本、居民三方资源，不仅解决了融资难题，更通过精细化运营实现了 “居民受益、企业获利、政府减压” 的多方共赢，这一经验为同类项目提供了可复制的范式。

国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见

国办发〔2022〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，经国务院同意，现就进一步盘活存量资产、扩大有效投资提出以下意见。

聚焦盘活存量资产重点方向

（一）重点领域。一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

（二）重点区域。一是推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区，积极盘活存量资产，筹集建设资金，支持新项目建设，牢牢守住风险底线。二是推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，加快盘活存量资产，稳妥化解地方政府债务风险，提升财政可持续能力，合理支持新项目建设。三是围绕落实京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及推动海南自由贸易港建设等，鼓励相关地区率先加大存量资产盘活力度，充分发挥示范带动作用。

（三）重点企业。盘活存量资产对参与的各类市场主体一视同仁。引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，把盘活存量资产作为国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段，选择适合的存量资产，采取多种方式予以盘活。鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资，降低企业经营风险，促进持续健康发展。

优化完善存量资产盘活方式

（四）推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展。进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市。对于在维护产业链供应链稳定、强化民生保障等方面具有重要作用的项目，在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下，可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求。建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场。国有企业发行基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国有资产监督管理机构批准。研究推进REITs相关立法工作。

（五）规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）。鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产并减少政府补助额度的，地方人民政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。

（六）积极推进产权规范交易。充分发挥产权交易所的价值发现和投资者发现功能，创新交易产品和交易方式，加强全流程精细化服务，协助开展咨询顾问、尽职调查、方案优化、信息披露、技术支撑、融资服务等，为存量资产的合理流动和优化配置开辟绿色通道，推动存量资产盘活交易更加规范、高效、便捷。采取多种方式加大宣传引导力度，吸引更多买方参与交易竞价。

（七）发挥国有资本投资、运营公司功能作用。鼓励国有企业依托国有资本投资、运营公司，按规定通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产，整合非主业资产。通过发行债券等方式，为符合条件的国有资本投资、运营公司盘活存量资产提供中长期资金支持。

（八）探索促进盘活存量和改扩建有机结合。吸引社会资本参与盘活城市老旧资产资源特别是老旧小区改造等，通过精准定位、提升品质、完善用途等进一步丰富存量资产功能、提升资产效益。因地制宜积极探索污水处理厂下沉、地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间综合开发、保障性租赁住房小区经营性公共服务空间开发等模式，有效盘活既有铁路场站及周边可开发土地等资产，提升项目收益水平。在各级国土空间规划、相关专项规划中充分考虑老港区搬迁或功能改造提升，支持优化港口客运场站规划用途，实施综合开发利用。

（九）挖掘闲置低效资产价值。推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。支持金融资产管理公司、金融资产投资公司以及国有资本投资、运营公司通过不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效资产。

（十）支持兼并重组等其他盘活方式。积极探索通过资产证券化等市场化方式盘活存量资产。在符合反垄断等法律法规前提下，鼓励行业龙头企业通过兼并重组、产权转让等方式加强存量资产优化整合，提升资产质量和规模效益。通过混合所有制改革、引入战略投资方和专业运营管理机构等，提升存量资产项目的运营管理能力。

加大盘活存量资产政策支持

（十一）积极落实项目盘活条件。针对存量资产项目具体情况，分类落实各项盘活条件。对产权不明晰的项目，依法依规理顺产权关系，完成产权界定，加快办理相关产权登记。对项目前期工作手续不齐全的项目，按照有关规定补办相关手续，加快履行竣工验收、收费标准核定等程序。对项目盘活过程中遇到的难点问题，探索制定合理解决方案并积极推动落实。

（十二）有效提高项目收益水平。完善公共服务和公共产品价格动态调整机制，依法依规按程序合理调整污水处理收费标准，推动县级以上地方人民政府建立完善生活垃圾处理收费制度。建立健全与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制，促进水资源节约利用和水利工程良性运行。对整体收益水平较低的存量资产项目，完善市场化运营机制，提高项目收益水平，支持开展资产重组，为盘活存量资产创造条件。研究通过资产合理组合等方式，将准公益性、经营性项目打包，提升资产吸引力。

（十三）完善规划和用地用海政策。依法依规指导拟盘活的存量项目完善规划、用地用海、产权登记、土地分宗等手续，积极协助妥善解决土地和海域使用相关问题，涉及手续办理或开具证明的积极予以支持。坚持先规划后建设，对盘活存量资产过程中确需调整相关规划或土地、海域用途的，应充分开展规划实施评估，依法依规履行相关程序，确保土地、海域使用符合相关法律法规和国土空间用途管制要求。

（十四）落实财税金融政策。落实落细支持基础设施REITs有关税收政策。对符合存量资产盘活条件、纳税金额较大的重点项目，各级税务机关做好服务和宣传工作，指导企业依法依规纳税，在现行税收政策框架下助力盘活存量资产。支持银行、信托、保险、金融资产管理、股权投资基金等机构，充分发挥各自优势，按照市场化原则积极参与盘活存量资产。鼓励符合条件的金融资产管理公司、金融资产投资公司通过发行债券融资，解决负债久期与资产久期错配等问题。加强投融资合作对接，积极向有关金融机构推介盘活存量资产项目。

用好回收资金增加有效投资

（十五）引导做好回收资金使用。加强对盘活存量资产回收资金的管理，除按规定用于本项目职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出外，应确保主要用于项目建设，形成优质资产。鼓励以资本金注入方式将回收资金用于具有收益的项目建设，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用。对地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，盘活存量公共资产回收的资金可适当用于“三保”支出及债务还本付息。回收资金使用应符合预算管理、国有资产监督管理等有关政策要求。

（十六）精准有效支持新项目建设。盘活存量资产回收资金拟投入新项目建设的，优先支持综合交通和物流枢纽、大型清洁能源基地、环境基础设施、“一老一小”等重点领域项目，重点支持“十四五”规划102项重大工程，优先投入在建项目或符合相关规划和生态环保要求、前期工作成熟的项目。有关部门应加快相关项目审批核准备案、规划选址、用地用海、环境影响评价、施工许可等前期工作手续办理，促进项目尽快落地实施、形成实物工作量。

（十七）加强配套资金支持。在安排中央预算内投资等资金时，对盘活存量资产回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持；发挥中央预算内投资相关专项示范引导作用，鼓励社会资本通过多种方式参与盘活国有存量资产。对回收资金投入的新项目，地方政府专项债券可按规定予以支持。鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持。

严格落实各类风险防控举措

（十八）依法依规稳妥有序推进存量资产盘活。严格落实防范化解地方政府隐性债务风险的要求，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务。坚持市场化法治化原则，严格落实国有资产监督管理规定，做好财务审计、资产评估、决策审批等工作，除相关政策规定的情形外，应主要通过公共资源交易平台、证券交易所、产权交易所等公开透明渠道合理确定交易价格，严防国有资产流失。充分保障债权人的合法权益，避免在存量资产转让过程中出现债权悬空。多措并举做好职工安置，为盘活存量资产创造良好条件和氛围。所有拟发行基础设施REITs的项目均应符合国家重大战略、发展规划、产业政策、投资管理法规等相关要求，保障项目质量，防范市场风险。

（十九）提升专业机构合规履职能力。严格落实相关中介机构自律规则、执业标准和业务规范，推动中介机构等履职尽责，依法依规为盘活存量资产提供尽职调查、项目评估、财务和法律咨询等专业服务。积极培育为盘活存量资产服务的专业机构，提高专业化服务水平。对违反相关法律法规的中介机构依法追责。

（二十）保障基础设施稳健运营。对公共属性较强的基础设施项目，在盘活存量资产时应处理好项目公益性与经营性的关系，确保投资方在接手后引入或组建具备较强能力和丰富经验的基础设施运营管理机构，保持基础设施稳健运营，切实保障公共利益，防范化解潜在风险。推动基础设施REITs基金管理人与运营管理机构健全运营机制，更好发挥原始权益人在项目运营管理中的专业作用，保障基金存续期间项目持续稳定运营。

建立工作台账强化组织保障

（二十一）实行台账式管理。全面梳理各地区基础设施等领域存量资产情况，筛选出具备一定盘活条件的项目，建立盘活存量资产台账，实行动态管理。针对纳入台账项目的类型和基本情况，逐一明确盘活方案，落实责任单位和责任人。地方各级人民政府要加强指导协调，定期开展项目调度，梳理掌握项目进展情况、及时解决存在问题，调动民间投资参与积极性。

（二十二）建立健全协调机制。由国家发展改革委牵头，会同财政部、自然资源部、住房城乡建设部、人民银行、国务院国资委、税务总局、银保监会、证监会等部门，加强盘活存量资产工作信息沟通和政策衔接，建立完善工作机制，明确任务分工，做好指导督促，协调解决共性问题，形成工作合力，重大事项及时向党中央、国务院报告。各地区建立相关协调机制，切实抓好盘活存量资产、回收资金用于新项目建设等工作。

（二十三）加强督促激励引导。对盘活存量资产、扩大有效投资工作成效突出的地区或单位，以适当方式积极给予激励；对资产长期闲置、盘活工作不力的，采取约谈、问责等方式，加大督促力度。适时将盘活存量资产、扩大有效投资有关工作开展情况作为国务院大督查的重点督查内容。研究将鼓励盘活存量资产纳入国有企业考核评价体系。对地方政府债务率较高的地区，重点督促其通过盘活存量资产降低债务率、提高再投资能力。当年盘活国有存量资产相关情况，纳入地方各级政府年度国有资产报告。

（二十四）积极开展试点探索。根据实际工作需要，在全国范围内选择不少于30个有吸引力、代表性强的重点项目，并确定一批可以为盘活存量资产、扩大有效投资提供有力支撑的相关机构，开展试点示范，形成可复制、可推广的经验做法。引导各地区积极学习借鉴先进经验，因地制宜研究制定盘活存量资产的有力有效措施，防止“一哄而上”。

国务院办公厅

2022年5月19日

（此件公开发布）

原文链接：国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见_其他_中国政府网