一、何谓“税金增额”？

在加州TIF制度的法源依据是1952年修正的“社区再发展法”(Community Redevelopment Law)。该法授权各市的“都市更新专责机构” ( redevelopment agency) 以TIF这种方式取得更新事业的长期资金。

当市议会核准某一更新计画，就可以立刻计算出计画影响范围的原不动产价值(也称之为“冻结基础”(frozen base)。所谓税金增额(Tax Increment)指的是在更新计画实施之后，在计画影响范围之内超过原有土地及房屋税收的部分。计画起始年后一段时间因计画实施所产生的税金增额，大部分可由都市更新专责机构运用，少部分则仍转付给市府以减轻市府支出增加的负担(称之为pass-throughs)。此一时间的长短依计画性质而定，最长可达45年。而冻结基础所产生的税金仍归市政府原税捐稽徵单位。

“税金增额”并不是土地增值税，也并没有加税或提高税率，更不是工程受益费。土地增值税是只有在土地移转时才会发生一次的税，工程受益费是在原有土地房屋税外额外增加的税收，“税金增额”则是每一年课徵的土地税及房屋税的增加部分。

举例来说，某一更新地区在计画核准时现有土地房屋评定总值是一百亿元，税率1%，现有房地税就是一亿元。当更新计画实施后，因为新房屋增加及土地自然增值，土地房屋评定总值上涨为二百亿元，在相同税率下，房地税变成二亿元。则新增加的一亿元就是税金增额。此一增额在初期变化很小，但长期而言则相当可观。如果计画得当，每年税金会暴增数倍之多。

二、税金增额的运用

因为都市更新投资项目所产生的税金增额可以用在下列几个方面：

发行都市更新公债(TIF)

以税金增额来支付更新专责机构所发行的公债利息及分年摊还本金，这些公债可用于更新所需的各种项目。由于都市更新专责机构乃加州政府授权成立的独立机构，并不属于市政府的一部分，因此这项都市更新公债与市府一般所发行的公债是分离的，并不计算在市府负债比率之内。这使得许多负债已达上限的地方政府，愿意大规模推动都市更新。

如果税金增额估计的太乐观，发行的债券金额太庞大，也会造成无法偿还公债，因此税金增额的估计有一定的规范。

支持提供中低收入住宅计画

更新专责机构必须把每年所获得税金增额的至少20%用于支持提供中低收入住宅的计画，其馀的税收才能用于其它更改善计画。专责机构可对愿意照规定提供中低收入住宅的开发商(或房东)给予低利融资或房租的补贴。

地价补贴

都市更新专责机构可以取得土地(徵收或洽购)，并以较便宜的价格转售给愿意照规定进行投资的开发商，此土地价格之间的差额由TIF公债来支付。

开发商的低利融资

开发商投资计画所需的庞大资金可直接由更新专责机构发行的TIF公债给予融资，或给予利息补贴。

原住户的拆迁安置补偿费用

TIF公债可以用于对原住户的拆迁安置补偿。

公共设施兴闢费用

更新事业计画中，一定有一部分必须由市政府配合兴闢的公共设施，例如道路、公共停车场、公园广场等项目。这些项目所需的资本都可以由TIF公债支付，其维护费用也可由税金增额支付。

维护整建费用

现有的私人历史建物及商店住宅的维护整建经费，亦可由TIF公债提供融资。在圣地牙哥市，更新区内民众整修破败的住宅，可申请低利贷款，甚至不需要每月负担利息及本金摊还，只要在出售房屋时一次偿还即可。这使得民众整建房屋的意愿大幅提高。

计画完成后的税金增额

当更新计画完成，并且已经偿还完各项公债本金及利息，所有的税金增额将回归到市府正常的税收稽徵单位。税收稽徵单位将因为更新计画的实施而直接长期受益。如果没有更新计画的实施，衰败地区的税基会不断流失，税收会逐年减少，对于市政府的财政长期而言会有严重负面影响。

三、TIF的好处

TIF的制度对于地方政府有几项重要的好处，值得我们深思：

财务自给自足，不需上级补贴

美国在六○至七○年代由联邦政府所发动的“都市更新计画”(Urban Renewal Program)是以地方政府规划，向中央申请补助的方式为主要资金的来源。不过，联邦的这项计画受到各界严重的批评而停止。从此之后，各种补助逐渐减少，各地方政府必须积极另觅财源推动都市更新。

此时，TIF制度变得越来越重要，使得各地方政府必须仰赖计画来提供财源。

透过TIF，即使是穷乡镇，都可以取得长期资金，成功吸引投资者。政府可以与私人开发商达成合作的协议，推动更新计画。这是公私部门合伙(Public Private Partnership)的重要财务基础。

开发容积控制，不使环境恶化

要吸引民间投资不外两种途径：一者增加获利，另一者则降低成本。台湾更新政策所採用的容积奖励走的是增加投资获利；但美国政策走的却是降低成本。

以容积奖励增加获利对政府而言是很方便，完全没有财政负担，很多官员都说：“容积就是金钱，但政府给容积没有成本”。不过，这种容积增加背后隐藏了相当多的社会成本被忽略了，容积增加越多，道路就越不足，学校、公园、停车场等公共设施就必须增加，间接会增加政府财政的负担。再深入探究，这句话只有在少数不动产市场看好的地区才适用，因为在很多市场不佳的地区，例如台东、澎湖，容积几乎不值钱，给再多容积也不会增加投资获利。

TIF制度是让公部门找到财源，补贴或降低私人投资者投资计画的风险及障碍。而这种制度可以在不增加容积的情况下，增加公共设施与服务的水准，使都市环境水准提昇。这才是符合永续发展理念的都市更新之道。

四、具体桉例

旧金山南主教湾区(Mission Bay South, 请见网址http://www.ci.sf.ca.us/sfra/mb.htm) 原本是港滨低度利用的土地，总面积约238英亩。该都市更新地区在1998年被划定为更新地区后，将开发43英亩的加州大学旧金山分校(UCSF)、三千户住宅社区(其中1/3为中低收入住宅)、596万平方呎的生化科技研展中心、33万平方呎的零售面积、41英亩的开放空间。该计画甄选获得开发权的开发商是Catellus公司。

税金增额预估在未来45年将增加11亿美金，以6%折现率折现到1998年相当于2.15亿元。本计画对于更新机构(SFRA)来说，需要1.19亿元进行各项基础工程并对开发商提供低利融资，以发行债券方式摊还，未来摊还总金额为4.2亿元。

用于中低收入住宅的金额不得少于5450万元(现值)，但该计画还预算额外提供5000万元(现值)。转付(pass-throughs)金额将支付给三个相关单位：旧金山社区学院、湾区捷运局(BART)及湾区品质管理地区(Bay Area Quality Management Area)。转付总额约相当于税金增额总额之20%左右。未来45年的不动产税金增额分配，如下图所示。

五、结语

类似TIF工具，在美国已经广泛运用到各种跨行政区的经济、交通、农村发展计画。这是一种完全符合地方自治精神，由下而上的计画财政体制。