中国的现代化进程同样呈现出清晰的阶梯式递进特征。“十五五”时期的发展重点，不在于盲目追求规模与速度，而是要为高质量发展立规则、树标准、探路径、调布局和谋统筹。必须夯实基础、全面发力，克难关、战风险、迎挑战。到2035年，中国现代化进程能否行稳致远，关键取决于这五年所奠定的基础是否牢固、所选择的路径是否科学合理。一旦平稳跨越这一关键阶段，在“十六五”乃至“十七五”期间，中国社会经济有望迎来新一轮的爆发式增长。

1 “四大战略”叠加效应

二十届四中全会为下一阶段区域发展作出了明确部署：

四大战略叠加，协同驱动区域发展。全会强调，要充分发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略与新型城镇化战略的叠加效应。过去，这四大战略各有侧重：区域协调注重均衡，重大战略聚焦增长极建设，主体功能区强调分区差异化治理，新型城镇化则着眼于人的现代化与城市的主导作用。四大战略叠加，就是要实现发展动力与空间载体的高效匹配。

要推动从城市到区域的特色化发展，而不是用“一把尺子”量全国。各地区要立足其自然资源禀赋、区位条件和社会经济基础，制定符合实际的发展目标。部分区域适宜推进高速高质量增长，部分地区反而适合减量发展。重点城市化地区是经济主引擎，发展综合性强，也是人口主要聚集地；而生态保育地区，则不应追求工业高速高增加值，而要聚焦生态治理能力的提升。此外，应推动城市化优势地区与潜力地区的对接融合，在综合评估基础上明确区域新定位，寻找特色化发展机遇。

推动经济布局与国土空间体系融合发展。要促进区域经济布局与国土空间体系的匹配优化。经济社会发展规划明确目标与标准，国土空间体系则为发展提供具有适宜区位、合理规模与质量保障的空间载体。“十四五”时期侧重于开发与保护的结构平衡，旨在缓解城镇化高速发展阶段中大规模建设与生态保护间的突出矛盾。当前，我国在国土空间保护与约束体系建设方面已取得显著进展，但在发展支撑能力上仍有提升空间。因此，新阶段重在优化国土空间发展格局，强化其对社会经济发展的保障作用，实现“优势互补、各司其职”的高质量发展路径。

强化区域联动，破解发展不平衡问题。区域协调发展战略进一步强调区域联动，旨在加快解决发展不平衡问题。其重点包括两个方面：一是推动强势区域之间的强强联合，促进资源整合与功能协同，实现“1+1>2”的聚合效应，提升整体发展质量；二是促进发达地区与欠发达地区之间的互补联动，既依靠中央财政转移支付等调控手段，也鼓励市场机制发挥作用，利用两类地区间的资源差、成本差、价位差，推动产业集群和产业链上进一步的分工合作，实现整体效益最大化。

深入推进以人为本的新型城镇化。新型城镇化的核心始终是“以人为本”。城市化进程，无论是量化指标的城市化率，还是城市所承担的社会经济发展功能，说到底还是 “人”的命题。推动现代化的根本目标，始终是人的现代化及全体国民素质的大幅提升。

首先，要解决好市民化的问题。市民化进程的核心，在于超越单纯的职业转换，实现农业转移人口在城市的深度融入。过去以“农民工”为代表的模式，其在文化认同、居住形态、生活模式上仍然处于农村化，是“半市民化”状态。真正的、完整的市民化，需要实现就业转移、生活方式转移和社会意识转移。这不仅涉及就业，也要求建立一个覆盖其自身及家庭的公共服务体系，确保在教育、医疗、社保等领域享有平等权利。

当前，劳动力转移结构正经历深刻转折，大专及以上学历毕业生进城规模已超越农村剩余劳动力的转移数量。在这一新形势下，市民化工作须确保新市民“进得来、留得下、发展好”，并在积累了技能与物质财富后返乡创业、振兴乡村，最终构建一个从“乡到城”再到“城到乡”的良性双向循环体系。

其次，要优化社会财富分配结构，提高劳动收入占比。我国高度重视收入分配公平问题，坚决防止财富两极分化与底层民粹化风险。在推进城镇化的过程中，应抑制经济过度金融化倾向，确保金融工具服务于实体经济、科技创新与民生改善，而非成为资本逐利的通道。

2 为高质量发展提供空间支撑

传统社会的一个显著特征是，人、土地与特定地域之间存在紧密的依附关系；而现代社会则呈现出高度的流动性，新的就业机会与发展空间，根本上来源于各类生产要素的流通与重组。在这一方面，我国已取得显著进展：以人流、物流、信息流、资本流为代表的广义互联互通网络不断强化，硬件设施与软件环境同步提升，社会整体流动性显著增强。与此同时，以商品流通为核心的全国统一大市场也已基本具备成熟条件。

在此背景下，推动生产力要素的更高水平自由流动成为关键。未来的核心任务之一，是破除劳动者自由流动的壁垒。当前，劳动者在省域范围内的流动已基本实现无障碍，长三角等发达地区已开始探索劳动力跨省域流动。长远目标是实现全国范围内的人口自由流动，最理想的状态是身份证能够只作为公民身份标识，逐步与流动过程中享受的社会福利基本脱钩。在土地要素方面，土地指标是否能够在指标稀缺地区和富裕地区流动也非常关键。目前，指标调配还多局限于市域或省域范围内。对于数据等新质生产要素，则需着力破解“数字孤岛”，在“十五五”期间通过建立规则与标准，实现其跨部门、跨领域的合规高效流动。

在“十五五”阶段，发展水平最高的地区已进入构建世界级城市群为主要任务的发展阶段。大部分地区仍需以培育规模适度的现代化都市圈为首要任务。近年来，除长三角、粤港澳、京津冀等传统优势区域外，越来越多的城市群和都市圈开始见诸于国内和国际舞台，其中包括成渝双城经济圈、以武汉、长沙、南昌为核心的长江中游城市群、在“一带一路”发展中作用日益突出的以乌鲁木齐为中心的天山北坡城市群、面向东盟和东南亚地区发展的北部湾城市群，以及以昆明为核心的滇中城市群。随着国家全球互联互通战略的深入推进，以及中国在全球经济体系中扮演更加重要的角色，更多战略枢纽地区的地位将得到进一步巩固和提升。

当前，优化战略腹地建设已成为国家发展的重要议题，新一轮战略腹地建设秉持“边斗争、边备战、边建设”的指导思想，旨在应对日益复杂的国际形势与不确定性挑战。与上世纪六七十年代的“三线建设”不同，当前战略腹地建设不仅承担国家重大生产力与能源资源战略储备功能，更顺应了经济格局市场化调整的内在需求。随着沿海地区物业成本与生活成本的抬升，产业链各环节依据效益原则进行空间重构。部分产业环节从高成本地区向战略腹地转移。事实上，许多在战略腹地形成的新兴产业和新产业链条上的关键制造节点，正是市场主体自主选择的结果。不少沿海企业积极在腹地设立第二、第三制造基地，这些基地凭借租金成本优势、劳动力资源丰富等条件，往往形成比沿海原有基地更大规模、更高水平的产能集聚。本轮战略枢纽与战略腹地建设，呈现出“有效市场”与“有为政府”相互促进的特征。

近年来，“要素随人走、投资随人走、资源随人走”已成为资源配置的重要导向，相关政策开始注重对人口流入与流出地区实施差异化的投资与要素投放。在全国城市化进程中，具体城市出现人口增减是正常现象。对于承担生态保育功能的地区而言，其首要任务是保护生态环境，而非盲目追求人口增长。这些地区往往已面临人口超载压力，因此，通过提升教育水平，促使培养出的劳动力向更适合发展现代产业的城市化地区集中，实际上有利于区域协调发展。

人口有序流动可通过两种形式改善原居地居民生活水平：一是外出务工人员通过汇款反哺家乡，二是部分家庭实现整体迁移。这为生态敏感地区带来人口减负，留守居民人均占有的生态资源量相应提升。通过有效管护与保育，这些生态资源将转化为高价值的生态资产，形成新发展优势。随着“双碳”目标的推进，碳交易市场活力将不断增强。在严格控制碳排放的背景下，一些必要的高碳行业可通过购买排放配额持续运营，这为人口减负地区创造了新的发展机遇。

农业地区同样遵循相似逻辑。在人均耕地面积有限的背景下，推动农业人口向承载能力更强、生活与发展条件更优的地区集聚，有助于腾退更多空间，以更合理的资源负荷推进生态修复与耕地保护。通过提升人均耕作面积与经营规模，农业才能真正实现增收与可持续发展。因此，“要素随人走、投资随人走、资源随人走”的配置机制，将显著提升经济发展的效率与区域专业化、特色化水平。

前一阶段的国土空间规划工作更多在于强调底线约束与生态保护，以快速缓解资源环境领域的突出矛盾。然而，仅仅守住底线并不足以支撑高质量发展的全面要求。国土空间规划不仅承担着保护自然资源与生态底线的责任，同样肩负着为经济社会发展提供有效空间支撑和环境保障的重要使命。正因如此，“十五五”时期将着力推动保护与发展的深度融合，增强发展动能与资源环境承载能力之间的匹配度，提升国土空间的综合支撑能力。同时必须明确的是，发展始终是中国面对任何国际环境时的核心主题。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》擘画了未来五年乃至更长时期我国发展的宏伟蓝图。其中，关于城市发展、新型城镇化和城市建设的部署，标志着我国城市发展模式正在发生一次深刻的、历史性的转变：从追求**“速度和增量”向聚焦“品质和内涵”转变，全面迈向现代化人民城市**的新阶段。

战略核心：从“增量扩张”到“内涵发展”

《建议》的核心精神在于，在新型城镇化迈入中后期、城镇化率接近高位的新阶段，必须彻底转变城市建设思路。

原文引用：

“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新行动。”

这一论断，为城市发展设定了新的总基调，即不再以大规模的新区建设和土地扩张为主要手段，而是转向存量资源的提质增效。这深刻反映了我国经济社会发展进入新阶段的内在要求：

生态文明：避免“摊大饼”式的扩张，提高土地利用效率，减少对自然环境的侵扰。

社会公平：通过改造老旧小区、危旧房和城中村，提升既有居民的居住品质和生活便利性。

经济韧性：盘活低效用地，通过功能升级和产业导入，激发老城区的经济活力。

核心抓手：城市更新行动的全面实施

“大力实施城市更新行动”是《建议》中推动内涵式发展的核心抓手。城市更新不再是零散的工程项目，而是系统性的城市发展战略。

原文引用：

“稳步推进城中村改造和危旧房改造，分类推进老旧小区整治改造，有效盘活存量资源资产。”

城市更新行动的内涵是多元和立体的：

住房体系升级：聚焦城中村和危旧房改造，旨在消除安全隐患，改善居住条件；同时通过“分类推进”老旧小区整治改造，注重加装电梯、完善配套设施等，实现从**“有没有”到“好不好”**的跨越。

空间功能优化：城市更新不仅是对建筑的修缮，更是对城市功能的重塑，包括对工业遗存的再利用、对公共空间的优化、对慢行系统的完善等，促进城市空间结构和功能的均衡合理。

资产盘活：明确提出“有效盘活存量资源资产”，意味着城市更新将引入市场机制，通过功能置换、混合开发等方式，提高存量土地的经济产出和使用效益。

目标愿景：建设“现代化人民城市”

城市更新与新型城镇化的最终目标是明确而宏伟的，即建设现代化人民城市。这一概念承载了对城市高品质、可持续发展的全面期待。

原文引用：

“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。”

这“六位一体”的特征，构成了城市发展的新标杆：

创新与智慧：要求城市建设融入数字技术，提高城市运行和治理的智能化水平，为创新要素集聚提供优良环境。

宜居与美丽：强调城市的生态环境和生活品质，要求完善城市绿地系统，提高公共服务均等化水平，使城市更具人文关怀和生态魅力。

韧性与文明：突出城市对自然灾害、突发公共事件的抵御和恢复能力（韧性），以及城市精神面貌和文化软实力（文明）的建设。

推进新型城镇化：区域协调与治理升级

城市的发展并非孤立的个体，《建议》进一步强调了新型城镇化的协调性和现代化治理的重要性。

原文引用：

“深入推进以人为本的新型城镇化……加快城市群一体化和都市圈同城化。”

“推进超大特大城市治理现代化……分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。”

这表明未来城市建设将是多层次、系统化的：

区域协调发展：通过城市群和都市圈建设，形成更具效率和竞争力的区域经济中心，推动交通、产业、公共服务等“同城化”发展。

治理能力现代化：特别强调了超大特大城市的治理挑战，要求运用现代科技和管理手段，提升城市治理的精细化和智能化水平。

县城建设升级：将县城作为城镇化的重要载体，意味着资源将向县城倾斜，提升其产业支撑和公共服务能力，以更好地吸纳农村转移人口。

结语

“十五五”规划建议下的城市更新和新型城镇化战略，是对我国城市发展阶段的科学判断与积极回应。从“大力实施城市更新行动”到建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”，“以人民为中心”的发展思想贯穿始终。城市建设将步入提质增效、精益求精的新时代，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实的基础

什么是城市内涵式发展

城市内涵式发展是指城市发展模式从过去追求**“外延扩张式”（或“摊大饼”式）的“量的增长”，彻底转向注重“存量提质增效”的“质的提升”**。

这标志着城市发展进入了一个新阶段：从主要依赖土地、资本等传统要素投入转向以创新、效率和品质为核心驱动力。

城市内涵式发展的主要内容

城市内涵式发展以建设现代化人民城市为目标定位，其具体内涵包括：

创新： 转换城市发展动能，实现经济可持续增长。

宜居： 满足人民对美好生活的向往，破解“大城市病”，提高生活质量。

美丽： 强调生态优先和绿色转型，实现人与自然和谐共生。

韧性： 强化城市安全底线，提升城市抵御和应对灾害风险的能力。

文明： 传承历史文脉，塑造城市独特气质，提升城市文化软实力。

智慧： 运用新技术提高城市规划、建设、治理的智能化、精细化水平。

核心抓手： 城市内涵式发展最直接的体现就是“大力实施城市更新行动”，通过对老旧小区、危旧房、城中村的改造和对存量资源的盘活，实现城市功能和品质的整体提升。

什么是新型城镇化

新型城镇化是中国在推进城镇化进程中，针对传统城镇化模式（如粗放式、重物轻人、环境压力大）提出的更高质量、更可持续的城镇化战略。它是中国式现代化的重要组成部分。

新型城镇化“新”在何处？

新型城镇化的主要内容

人的城镇化（核心）：

重点： 有序推进农业转移人口市民化，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

目标： 使所有在城镇稳定就业和生活的居民共享现代化建设成果。

城市群和都市圈（主体形态）：

以城市群为主体，发挥中心城市辐射带动作用。

推动都市圈同城化发展，实现基础设施、产业布局、公共服务一体化。

城市发展模式的转变：

坚持城市内涵式发展，推进城市更新。

提升城市规划、建设、治理的现代化水平，建设宜居、韧性、智慧的城市。

城乡融合发展（战略要求）：

把县城作为重要载体，提升其功能，发挥其连接城市、服务乡村的作用。

促进城乡要素双向流动，推进城乡基础设施和公共服务均等化。

两者的关系：互为表里，支撑中国式现代化

城市内涵式发展和新型城镇化并非割裂的概念，而是相辅相成、高度统一的。

城市内涵式发展是新型城镇化的主要实现路径。 新型城镇化追求更高质量的发展，而内涵式发展恰恰提供了实现这种“高质量”的手段，即通过挖掘城市内部潜力（城市更新），而不是仅仅依靠外部扩张，来提升城市品质和效率。

新型城镇化是城市内涵式发展的战略框架。 新型城镇化确定了“以人为本”“集约高效”“城乡融合”等基本原则，为城市内涵式发展指明了方向和目标，确保城市发展成果惠及更广泛的人群和区域（特别是城乡之间）。

简而言之：新型城镇化是中国的城市发展战略；城市内涵式发展是实现这一战略的关键方式。