依托持续收集的调研数据，我们总结出影响人们选择留居或迁居的四大关键统计因素。

研究发现，优质的社区设计——让居民感受到社区兼具美观、本真、整洁的特质且宜步行——是吸引并留住居民的积极因素。同样，充足的就业机会与职业发展空间，也会提升人们的城市留居意愿。而噪音、拥挤、文化遗产流失等“大城市病”，则容易让人们产生迁居的想法。城市与社区层面的宜居成本压力，同样会推动城市居民离开。

三分之二的城市居民认为，自己所在的社区本真、美观、整洁且充满归属感。

新冠疫情初期，全球各地城市实施封锁政策，社区的孤立感进一步加剧。许多社区的暴力与犯罪率有所上升，社会经济条件薄弱或被边缘化的社区尤为明显。但我们的调研数据显示，这类担忧正逐步缓解：相较于2021年，在2023年的最新调研中，这15座城市的居民对所在社区和城市的评价更为积极。更多人认为自己的社区本真、美观、整洁且充满归属感，也有更多受访者表示，社区内拥有全龄友好型住房选择。此外，49%的城市居民认为，自己所在的社区更优先保障行人权益，而非机动车。

全球受访者普遍认为，自身的职业发展空间与城市的就业机会均有改善。

此次疫情引发了自大萧条以来最严重的就业危机，不仅彻底改变了人们的工作方式与工作地点，也影响了整体的就业岗位供给。所幸，全球劳动力市场已显现复苏迹象，全球失业率从2020年的6.6%降至2023年的预估5.1%。2021年以来，我们的调研数据显示，认为自身职业发展空间有所改善的受访者比例上升了13%，认为所在城市就业机会有所增加的受访者比例上升了8%。据全球相关数据统计，疫情期间退出劳动力市场的女性数量多于男性，而我们的调研发现，这一差距仍在持续——男性认为自身职业发展与就业机会得到改善的概率，是女性的1.4倍。

城市居民认为所在城市的空气质量与噪音状况均有改善，但更多人觉得城市“规模过大”。

近年来，疫情改变了人们的工作、生活与出行模式，城市也因此经历了一系列剧烈变革。2023年的调研数据，为我们揭示了这些趋势的演变方向。半数受访者认为所在城市的空气质量良好，认为城市噪音过大或文化遗产正在流失的受访者比例有所下降。尽管取得了这些改善，但2023年有更多受访者认为自己所在的城市“规模过大”。正如我们在2022年《城市交通》报告中所发现的，与疫情前相比，如今的城市居民希望住所能更靠近工作地、日常办事点、商圈与休闲场所。疫情期间人们对城市宜步行性的需求提升，如今已成为城市建设的重要要求。

近半数受访者过着“月光族”的生活，三分之二的受访者认为所在社区的宜居成本持续攀升。

全球经济波动不定，城市居民也纷纷表示正面临个人财务困境。疫情不仅扰乱了诸多行业的生产与流通环节，极端天气、俄乌冲突、巴以冲突等因素，也推动全球多种大宗商品价格攀升至历史高位附近。本次调研中，近半数（45%）的全球受访者表示自己靠薪水度日、入不敷出，另有63%的受访者认为，所在社区的宜居成本较一年前有所上升。

城市生活的发展轨迹错综复杂，既有显著改善，也面临亟待解决的持续性挑战

总体而言，城市居民认为，2021年以来城市生活的诸多方面均有改善，但部分难题——尤其是宜居成本相关问题——变得更为棘手。从中世纪的黑死病，到1918年的西班牙大流感，历次大流行病都推动了城市的革新。而我们的研究表明，如今我们再次站在了这一关键历史节点。城市的吸引力依旧强劲，且在未来数年中或将持续提升。

过去十年间，人们纷纷迁往能兼顾多元生活方式与完善配套设施的城市。作为美国发展最快的城市之一，纳什维尔自2010年起，人口年均增长率达1.5%。大批居民希望在城市范围内工作与生活，这股人口流入潮推动了全城规模的城市开发，不仅让开发密度大幅提升，也为城市的发展与振兴创造了全新机遇。

打造活力型混合用途开发项目、完善社会与文化资源的可达性、激活居住与商业零售业态，这一组合策略已被证实是打造活力城市中心的有效方法。在纳什维尔这类城市持续推进开发建设的过程中，我们必须审慎考量新建项目与两大需求间的关系：一是呵护并提升社区独特风貌，二是营造互联互通的城市体验。

重塑城市体验

如今，仅在城市中打造丰富多样的功能性配套，已不足以吸引并留住居民。新一代城市居住者更注重寻找并打造专属的生活体验，这种体验兼具身份认同、多元选择、独特韵味与价值追求。

纵观所有知名城市，无论规模大小，皆是由一个个社区凝聚而成。这些社区塑造了各自所在的街区，既拥有独树一帜的特色，又与整座城市的整体体验和城市故事深度相融、密不可分。在我们持续推进城市中心振兴的过程中，必须认识到：充满活力的城市体验，与城市本身的风貌和独特标识息息相关。

重塑城市体验的内涵十分丰富，既包括盘活城市实体资产，也涵盖通过提升公共可达性实现社区振兴，而其核心要义，是让城市本身成为吸引人们前来的核心吸引力。

新建开发项目可通过多种方式推动城市体验的重塑：连通现有各社区，促进游客与本地居民的人流交融、社区间的协同发展；守护社区风貌的多样性，并将其与城市的整体故事相联结；打造文化与娱乐核心阵地，彰显城市的本土文化与真实底色。

城市发展的成功路径

新建开发项目可通过盘活城市闲置街区、连通现有社区，打造一体化、宜步行的城市体验，以此赋能城市原有空间肌理的焕新。在纳什维尔，第五大道与百老汇街区的改造项目，正是这类大型开发的标杆之作，成为城市发展的催化剂。该项目对市中心废弃的会展中心进行重新开发，打造了这片占地四英亩的混合用途开发区域，让城市这一板块重焕生机。项目不仅在物理空间上连通了市中心的两个既有片区，更深度融入城市原有肌理，实现了从老百老汇低密历史风貌区到中央商务区高密办公区的自然过渡。这一项目与纳什维尔的城市叙事无缝契合，也为城市未来的规划发展与社区风貌保护树立了典范。

守护社区的风貌与独特标识

新建开发项目完全可以与社区风貌保护共存，甚至为其赋能。守护社区的实体资产——尤其是具有历史或文化意义的建筑与空间，能让社区与其历史、身份标识建立起深刻的联结。适应性再利用项目便是绝佳范例，比如肯塔基州路易斯维尔市的威廉姆斯酒店改造，既实现了社区的振兴与业态激活，也让城市的起源故事得以更好地传递。

除了对现有建筑与城市地标进行审慎评估、推进适应性再利用外，城市发展过程中还需注重一点：为构成城市原有肌理的各个社区，保留守护自身风貌的机会。人，无论是先辈、当下的居民还是未来的建设者，都是社区的定义者，而社区又塑造着一座城市的独特风貌。这份风貌体现在方方面面，从建筑风格到美食、娱乐形式，再到文化选择，无一不包。

在开发建设中的社区提供多元化的住房选择，既能让本地居民留居故土，也能推动社区的发展与活力提升。在纳什维尔市埃奇希尔社区规划项目中，gensler建筑设计事务所正与当地政府合作，制定社区风貌管控规划：既守护这片老牌社区的历史价值，又为新建项目赋能现有社区发展预留空间。

混合用途开发大多遵循“居住、工作、休闲”一体化模式，除此之外，城市片区的规划还需特别考量融入文化、教育与娱乐核心阵地，以此打造差异化的城市体验，推动游客与本地居民在全城范围内的人流互通。这些社区的独特特质，能进一步丰富城市内各次级片区的标识内涵，让城市的整体风貌更多元。

成功的城市片区与城市设计，离不开具有前瞻性的规划团队——即便在城市发展态势向好时，仍能为未来的开发建设做好预判。这能催生出科学的城市振兴策略，既守护城市的独特风貌与影响力，又以设计与建筑为媒介，通过城市的发展与变迁，在城市中打造出独有的叙事与品牌。

城市与城市片区的未来发展方向

要打造一座发展更均衡、更繁荣，社区充满活力且互联互通的城市，城市中心必须为不同年龄、不同种族、不同收入水平的人群，提供多元的选择。“宜居优选社区”的理念，倡导打破身份壁垒、实现经济共荣，为居民在人生不同阶段的美好生活，提供丰富的选择与可能。

在城市与城市片区经历巨大转型的当下，我们必须审慎思考：我们希望城市成为什么样的模样，承载怎样的内涵。在开发建设的各个阶段，我们都需与开发商、公共机构、非政府组织及各类院校保持紧密协作，确保社区风貌得以守护的同时，实现城市整体的战略发展规划。对于纳什维尔这样的发展型城市而言，这一点至关重要——它是对城市过往的致敬，更是对城市未来的展望。

一、何谓“税金增额”？

在加州TIF制度的法源依据是1952年修正的“社区再发展法”(Community Redevelopment Law)。该法授权各市的“都市更新专责机构” ( redevelopment agency) 以TIF这种方式取得更新事业的长期资金。

当市议会核准某一更新计画，就可以立刻计算出计画影响范围的原不动产价值(也称之为“冻结基础”(frozen base)。所谓税金增额(Tax Increment)指的是在更新计画实施之后，在计画影响范围之内超过原有土地及房屋税收的部分。计画起始年后一段时间因计画实施所产生的税金增额，大部分可由都市更新专责机构运用，少部分则仍转付给市府以减轻市府支出增加的负担(称之为pass-throughs)。此一时间的长短依计画性质而定，最长可达45年。而冻结基础所产生的税金仍归市政府原税捐稽徵单位。

“税金增额”并不是土地增值税，也并没有加税或提高税率，更不是工程受益费。土地增值税是只有在土地移转时才会发生一次的税，工程受益费是在原有土地房屋税外额外增加的税收，“税金增额”则是每一年课徵的土地税及房屋税的增加部分。

举例来说，某一更新地区在计画核准时现有土地房屋评定总值是一百亿元，税率1%，现有房地税就是一亿元。当更新计画实施后，因为新房屋增加及土地自然增值，土地房屋评定总值上涨为二百亿元，在相同税率下，房地税变成二亿元。则新增加的一亿元就是税金增额。此一增额在初期变化很小，但长期而言则相当可观。如果计画得当，每年税金会暴增数倍之多。

二、税金增额的运用

因为都市更新投资项目所产生的税金增额可以用在下列几个方面：

发行都市更新公债(TIF)

以税金增额来支付更新专责机构所发行的公债利息及分年摊还本金，这些公债可用于更新所需的各种项目。由于都市更新专责机构乃加州政府授权成立的独立机构，并不属于市政府的一部分，因此这项都市更新公债与市府一般所发行的公债是分离的，并不计算在市府负债比率之内。这使得许多负债已达上限的地方政府，愿意大规模推动都市更新。

如果税金增额估计的太乐观，发行的债券金额太庞大，也会造成无法偿还公债，因此税金增额的估计有一定的规范。

支持提供中低收入住宅计画

更新专责机构必须把每年所获得税金增额的至少20%用于支持提供中低收入住宅的计画，其馀的税收才能用于其它更改善计画。专责机构可对愿意照规定提供中低收入住宅的开发商(或房东)给予低利融资或房租的补贴。

地价补贴

都市更新专责机构可以取得土地(徵收或洽购)，并以较便宜的价格转售给愿意照规定进行投资的开发商，此土地价格之间的差额由TIF公债来支付。

开发商的低利融资

开发商投资计画所需的庞大资金可直接由更新专责机构发行的TIF公债给予融资，或给予利息补贴。

原住户的拆迁安置补偿费用

TIF公债可以用于对原住户的拆迁安置补偿。

公共设施兴闢费用

更新事业计画中，一定有一部分必须由市政府配合兴闢的公共设施，例如道路、公共停车场、公园广场等项目。这些项目所需的资本都可以由TIF公债支付，其维护费用也可由税金增额支付。

维护整建费用

现有的私人历史建物及商店住宅的维护整建经费，亦可由TIF公债提供融资。在圣地牙哥市，更新区内民众整修破败的住宅，可申请低利贷款，甚至不需要每月负担利息及本金摊还，只要在出售房屋时一次偿还即可。这使得民众整建房屋的意愿大幅提高。

计画完成后的税金增额

当更新计画完成，并且已经偿还完各项公债本金及利息，所有的税金增额将回归到市府正常的税收稽徵单位。税收稽徵单位将因为更新计画的实施而直接长期受益。如果没有更新计画的实施，衰败地区的税基会不断流失，税收会逐年减少，对于市政府的财政长期而言会有严重负面影响。

三、TIF的好处

TIF的制度对于地方政府有几项重要的好处，值得我们深思：

财务自给自足，不需上级补贴

美国在六○至七○年代由联邦政府所发动的“都市更新计画”(Urban Renewal Program)是以地方政府规划，向中央申请补助的方式为主要资金的来源。不过，联邦的这项计画受到各界严重的批评而停止。从此之后，各种补助逐渐减少，各地方政府必须积极另觅财源推动都市更新。

此时，TIF制度变得越来越重要，使得各地方政府必须仰赖计画来提供财源。

透过TIF，即使是穷乡镇，都可以取得长期资金，成功吸引投资者。政府可以与私人开发商达成合作的协议，推动更新计画。这是公私部门合伙(Public Private Partnership)的重要财务基础。

开发容积控制，不使环境恶化

要吸引民间投资不外两种途径：一者增加获利，另一者则降低成本。台湾更新政策所採用的容积奖励走的是增加投资获利；但美国政策走的却是降低成本。

以容积奖励增加获利对政府而言是很方便，完全没有财政负担，很多官员都说：“容积就是金钱，但政府给容积没有成本”。不过，这种容积增加背后隐藏了相当多的社会成本被忽略了，容积增加越多，道路就越不足，学校、公园、停车场等公共设施就必须增加，间接会增加政府财政的负担。再深入探究，这句话只有在少数不动产市场看好的地区才适用，因为在很多市场不佳的地区，例如台东、澎湖，容积几乎不值钱，给再多容积也不会增加投资获利。

TIF制度是让公部门找到财源，补贴或降低私人投资者投资计画的风险及障碍。而这种制度可以在不增加容积的情况下，增加公共设施与服务的水准，使都市环境水准提昇。这才是符合永续发展理念的都市更新之道。

四、具体桉例

旧金山南主教湾区(Mission Bay South, 请见网址http://www.ci.sf.ca.us/sfra/mb.htm) 原本是港滨低度利用的土地，总面积约238英亩。该都市更新地区在1998年被划定为更新地区后，将开发43英亩的加州大学旧金山分校(UCSF)、三千户住宅社区(其中1/3为中低收入住宅)、596万平方呎的生化科技研展中心、33万平方呎的零售面积、41英亩的开放空间。该计画甄选获得开发权的开发商是Catellus公司。

税金增额预估在未来45年将增加11亿美金，以6%折现率折现到1998年相当于2.15亿元。本计画对于更新机构(SFRA)来说，需要1.19亿元进行各项基础工程并对开发商提供低利融资，以发行债券方式摊还，未来摊还总金额为4.2亿元。

用于中低收入住宅的金额不得少于5450万元(现值)，但该计画还预算额外提供5000万元(现值)。转付(pass-throughs)金额将支付给三个相关单位：旧金山社区学院、湾区捷运局(BART)及湾区品质管理地区(Bay Area Quality Management Area)。转付总额约相当于税金增额总额之20%左右。未来45年的不动产税金增额分配，如下图所示。

五、结语

类似TIF工具，在美国已经广泛运用到各种跨行政区的经济、交通、农村发展计画。这是一种完全符合地方自治精神，由下而上的计画财政体制。