回顾城镇化和城镇化率的历史过程与作用演变，总结我国城镇化率增速、构成、城镇差别、区域差别等四方面典型特征，研判新时期人口、技术进步、城乡融合和宏观政策等重要影响因素的变化情况，研究提出客观认识城镇化率指导意义的差异性，克服城镇化率水平评价的局限性，应对流动社会的挑战性，适应城乡融合的紧迫性，构建并运用城镇化质量综合评价指数，推动从过去关注人口在城乡空间上的分布，转向更加关注需要市民化和享受公民权利的人群分布，实现从“地头”到“人头”的理念转变，推动新型城镇化高质量发展。

一、城镇化率的历史过程与作用演变

（一）城镇化和城镇化率的历史过程

城镇化既是工业文明的产物，也是城乡差异的产物，是欧洲城市及国家发展路径的折射。工业化是城镇化的主要驱动力，始于18世纪60年代的英国工业革命提高了农业生产力、解放了农村劳动力，工厂创造的就业机会和城市中更高的工资吸引了大量农村劳动力流入，激发了城镇居民数量的大爆炸。随着工业化在欧洲和北美的扩展，城市化进程很快扩展到欧洲其他国家和北美地区^[1][2]，工业革命和欧洲殖民在由相互之间的网络和等级序列联系起来的城市中造成史无前例的人口集聚，城镇化率不断提高，城市规模不断扩大。随着工业资本主义的集聚稳定发展及交通通讯网络的日趋高效，规模经济、集聚经济和劳动分工不断巩固以西欧和北美为主体的世界城市体系^[3]。欧洲各国的城镇化历程展现了不同国家在现代化进程中社会政策、区域规划和文化传统等方面的特点及差异，折射出不同国家的发展路径差异。比如，法国国家层面的城市规划和投资政策支持促使其走上集中型城镇化道路，德国联邦制和地方分权的政策促使其走上分散型城镇化道路。1800年，世界城镇人口约5000万人，城镇化率5.1%，其中英格兰和威尔士20.3%、苏格兰17.3%；到1900年世界城镇人口达到2.2亿人，城镇化率为13.3%，其中英格兰和威尔士61.9%、苏格兰50.3%；到1950年又增至7.24亿人，城镇化率上升至29.0%，其中英国84.2%^[4][5]。

中国城镇化根植于悠久的历史文明、农业社会基础和特有的行政管理体制，呈现与欧洲国家显著不同的复杂进程。中央集权、行政官僚、郡县户籍等一系列制度因素和大规模农业社会等历史经济条件，支撑我国很早就成为规模较大的政治统一体^[6]。早熟的中华文明发展出中央集权的郡县制，为古代城市化提供了稳定的治理结构，促进了地方城市的形成和发展，使得每个郡县中心成为地方政治、经济和文化集中地，深刻影响了我国城乡结构和社会发展。随着生产力发展，城市的经济功能不断强化，成为商品交换和消费的中心，本质上是传统农业社会下的消费城市，而非生产城市。古代中国城镇化率曾达到较高水平，如战国（公元前300年）、南宋（公元1200年左右）时期分别高达15.9%、22.0%，在清朝时期（1893年）降至约7.7%。

（二）城镇化率的作用演变

城镇化率是反映一个国家或地区城镇化水平最基本的指标。城镇化率的提高是工业化、经济发展、社会变革和政策导向等多重因素共同作用的结果，因此城镇化率不仅是一个统计数字，它综合反映了一个国家或地区在经济、社会、文化、环境等多个方面的现代化发展水平，是衡量一个国家现代化水平的重要指标之一。

在农业文明时代，城镇化率普遍较低且增长非常缓慢，城乡生产生活方式差异显著，乡村居民从事农业种植养殖活动，城市居民部分服务于政治、军事功能，部分从事商业和手工业。城市在政治上统治乡村，在经济上剥削乡村，城镇化率的高低在一定程度上反映商品经济和手工业发展程度。

在工业文明时代，工业革命使大部分发达国家从农业社会走向工业社会，城镇化进程大大加速，城镇化率的提高伴随着工业化的发展，劳动力从第一产业向第二、第三产业转移，制造业和工业产出大幅增加，带动城市服务业发展。城市开设大量工厂，集聚大量工人，引领现代生产生活方式的变革，城镇化率的高低在很大程度上反映工业化发展水平和城乡居民生活水平。

随着发达国家进入后工业化阶段，信息革命驱动工业文明转向数字文明、生态文明，大部分发达国家城镇化率达到75%以上，有的甚至超过90%。在城镇化率达到较高水平后，服务业成为多数城市的主导产业，很多乡村地区具有与城市一样的生活条件、生活方式和生活理念，交通通讯技术的进步提高了流动性和开放性，大大扩展了生产生活的空间和区位。在生态文明时代，伴随着数字化技术引领的基础设施和公共服务设施的培育发展，城乡在信息、能量和物质交换上的能力大幅度提升，城镇化率指标的意义和价值在下降，已经不足以全面反映城乡生产生活水平及差异。

二、我国城镇化率的政策作用与典型特征

我国将城镇化作为现代化的必由之路和现代化建设的历史任务，部署实施了以人为核心的新型城镇化战略，通过顶层设计有力引导推动了史无前例的城镇化进程。其中，城镇化率作为城镇化水平的指示指标，发挥了重要的引导作用，呈现增速快、数值高、等级和区域差异大等特征。

（一）城镇化率的政策作用

城镇化率是城乡关系结构的度量指标和经济发达程度的指示指标，是政策制定的重要参考指标。城镇化率直接反映人口在城镇、乡村间的分布及迁移情况，间接反映总体人口素质和人力资本水平、城乡要素投入及流动情况、产业结构演变和生产力发展水平。城镇化通常与更高的收入和生产率相联系，城镇化过程中的基础设施建设、房地产发展、工业升级和服务业扩张都能创造大量投资和消费需求，进而推动经济增长。我国政府将城镇化视为扩大内需的重要抓手，致力于提高城镇化率来拉动消费和投资[8]。据测算，中国城镇化率每提高1个百分点，可拉动约万亿元新增投资需求和2000多亿元新增消费需求[9]。

在国家战略实施背景下，城镇化率成为自上向下传导的考核指标。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和“十三五”规划纲要设定了2020年城镇化率达到60%左右的目标。“十三五”期间，城镇化工作和城镇化率指标被纳入评价各级领导干部实绩的重要依据，发挥了“指挥棒”的导向作用。到2020年，城镇化率达到63.89%，超额达成目标。目前，国家层面已不再考核各省城镇化率指标目标完成情况，但笔者调研发现，省级层面城镇化目标设定和考核评价仍然普遍。部分省份考核各市城镇化率完成情况，达不到规划目标的城市将在综合评价中予以扣分。城镇化率低于全国平均水平的西部某省份，在制定城镇化率目标时参考全国目标，为实现跨越式发展和追上全国水平，倒推设定过高的城镇化率目标，实际上难以完成。

（二）城镇化率的典型特征

1. 四化同步下的快速提升

中国式现代化是人口规模巨大的现代化。不同于多数西方发达国家按照工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展的“串联式”过程，我国走的是新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展“并联式”过程，用几十年时间走完西方发达国家几百年走过的工业化历程，推进了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。

到2023年，我国城镇化率达到66.16%，比1978年的17.92%提升48.24个百分点，年均提高1.07个百分点，年均增量约为同期世界平均水平的2.56倍；城镇人口达到9.33亿人，比1978年的1.72亿人增加约7.6亿人，年均增加近1700万人，相当于一年增加荷兰总城镇人口规模（2023年1666万人），城镇人口增长的绝对数量史无前例。

2. 区划调整下的数值虚高

根据统计方式，城镇化率提升由城镇地域扩张导致人口增加、城镇人口自然增长和城乡人口迁移三方面驱动。2000—2010年十年间，我国城镇化率提升约13.7个百分点，其中，约40%是由于城镇地域扩张导致城镇边缘地区的农业人口被纳入城镇人口统计[10]；2010—2020年十年间，这一比例仍高达33%。

城镇区域扩张带来的城镇化，虽然在统计上提升了城镇化率，但质量并不高，并未伴随着相应的产业升级、就业机会增加、公共服务水平提升。被城镇区域扩张纳入的乡村居民，其生产生活方式短时间内并未有实质性改变，仅仅是“就地被城镇化”，距离其真正实现市民化仍有很长路要走。客观上看，村（居）委会的城乡属性调整，以及乡改镇、县改区、县改市等行政区划调整，大部分是符合城市建设和城镇化规律的，但也存在人为干预抬升城镇化率的现象[11]。过去，部分地区通过不切实际的“合村并居”“县改市改区”“乡改镇”等行政区划和城乡属性调整等行政手段，人为抬高城镇化率。

3. 行政等级下的城镇有别

根据城镇化率统计方法，城镇人口为城区和镇区人口之和。1990年“四普”至2020年“七普”，6.1亿新增城镇人口中，镇区居民占比约三成；截至2020年末，9亿城镇人口中超3亿人来自镇区。多数建制镇属于城市化进程的“中间态”，居住在建制镇镇区的人口主要从事农业及相关产业，且整体生活条件与城市居民有显著差距，这类群体在统计层面“被”城镇化，但经济层面并未城镇化——镇区居民与农村农业生产保持密切联系，消费水平与结构更接近于农村，基本公共服务需求难以在当地满足。居住在镇区的城镇人口，虽然实现名义上的城镇化，但生活和生产水平不高、城镇化质量不高的问题突出。

国际经验显示，合理的城镇化进程能够成为生产率提高和经济增长的重要推动力，因为城镇区域（城区+镇区）可以发挥积极的集聚效应，使劳动力市场更大、更高效，还能降低交易成本，促进知识的传播，提高生产效率，实现降本增效与提质赋能并举；集聚效应同样可以出现在专业化程度较高、并与大都市区建立交通连接的中小城市[14]。但现实是，我国大部分镇区规模较小，不具备专业化水平，与大城市也缺少快捷的交通联系，集聚效应发挥很不充分。由于就业机会缺乏、公共服务水平不高，多数镇区与乡村水平差别不大，吸引农业转移人口、留住居民的能力较弱，面临空心化和衰退的挑战。

4. 区域差异下的高低错落

我国各区域处于不同的发展阶段，自然禀赋、产业基础和人文地理环境差异较大，2023年，东部、中部、西部、东北地区城镇化率分别为72.6%、61.7%、59.9%、69.3%，近十年分别提升9.7个、13.3个、13.8个、8.4个百分点（图1）。其中，京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区三大区域重大战略地区承担着区域经济社会发展的示范引领和辐射带动作用，2023年城镇化率分别为70.6%、72.8%、87.5%（珠三角九市），高于全国平均水平，未来将继续提升至80%以上。

省级层面的情况类似，城镇化率有高有低，大致可分为五个层级（图2）。第一层级，如京津沪三市已经进入城镇化成熟阶段，城镇化率稳定在85%—90%区间，未来提升幅度很小。第二层级，如广东、江苏、浙江、福建等经济较发达省份城镇化率较高，2023年分别达到75.4%、75.0%、74.2%、71.0%，未来有可能突破80%，承载更多城镇人口，预计稳定在80%—85%区间。第三层级，如山东、湖北、江西、陕西等省份当前与全国平均水平接近，未来继续与全国平均水平持平，稳定在75%—80%区间。第四层级，如安徽、河南、四川、广西等省区当前低于全国平均水平，未来将超过70%，稳定在70%—75%区间。第五层级，如云南、贵州、甘肃等省区，受自然条件、资源禀赋等影响，与全国平均水平有较大差距，未来城镇化率预计稳定在65%—70%区间。

三、新时期影响我国城镇化率的若干重要变化

人口变动、技术进步、城乡融合、政策取向等因素将对城镇化率产生直接和间接影响。

（一）人口总量减少与老龄化加深

我国人口发展模式发生了深刻调整，在人口老龄化加深、生育率持续低迷、婚育观念转变等因素综合影响下，我国正步入一个人口总量达峰后快速减少的新阶段。2022年和2023年，我国总人口分别减少了85万和208万，预计“十五五”时期年均减少量会达到500万量级。

老龄化程度加深，并通过影响人口迁移、劳动力供给、消费水平、产业结构、城市规划建设等方面，传导影响城镇化进程和城镇化率变动。我国老龄化城乡倒置显著，2020年乡、城老龄化程度（60岁以上老年人口占比）分别为23.8%、15.8%，差距从2000年的1.2个百分点扩大到8.0个百分点，未来还会持续扩大。总体来看，农村人口老龄化加深会降低农村居民向城镇迁移意愿，抑制城镇化；城镇人口老龄化加深会强化对城镇农村劳动力的吸引作用，促进城镇化，二者综合效应可能是前者大于后者，综合对城镇化产生负效应^[15]。考虑到城乡人口结构和生育模式变化，仅仅是城乡人口自然增长差异导致的“城增乡减”，就将持续抬高城镇化率。

（二）技术进步与流动性社会变革

通讯、交通、能源等“硬”的技术进步和城乡融合发展、新市民融入等“软”的社会治理持续支撑开放性、流动性社会的形成与成熟。

在开放性系统中，“硬”技术进步有利于信息交换、能量交换和物质交换。在“流空间”下，物质交换和信息交流的“流渠道”更加便捷，人口和产业空间区位选择更加多元，各种特色化、专业化城市和乡村的发展机会将会大量涌现。

我国已经从以乡—城流动为主的阶段进入到乡—城与城—城流动并重的阶段，未来随着城—乡流动限制的逐步放开和城镇化进程推进，“人往高处走”驱动的城—城流动，将会逐步取代乡—城流动[16]，届时乡—城人口迁移对城镇化率提升的贡献将大幅降低，城—乡人口迁移将会拉低城镇化率。随着城乡关系和城镇体系及分工趋向稳定成熟，最终我国城镇化率将稳定在一定水平，并上下有序波动。

（三）城乡融合发展与城乡关系重构

城乡融合发展的底层逻辑是通过“流空间”和“流渠道”的建立实现要素流动，促进原本被隔离的城乡异质性的二元结构向同质化的一元结构转化，达到城乡人口、空间、经济、社会和生态环境的多维度等值化[17]。随着城乡融合发展，城乡生产要素双向流动和自由配置更加频繁，乡村生活和宜居宜业水平不断提升，城乡发展差距和居民生活水平差距不断缩小，乡村的发展潜力和价值正在被重新认识和挖掘，乡村将不再是“落后”的代名词，将成为人们安居和就业创业的广阔空间。随着人口达到进城和居乡的动态平衡，城镇化率也将趋于稳定。

未来的农村，除了从事农业生产者，还有返乡入乡就业创新的村民和大学生，返乡的高龄农民工，向往田园生活的城市退休人员，旅游和休闲业从业者，养老服务人员，数字游民等。因此，回答“未来什么人生活在农村”，如何满足多元的农村发展需求，成为当前一个重要且现实的课题。

（四）宏观政策引导和相关管控强化

两轮国家新型城镇化规划分别确立了“促进人的城镇化”“以人为核心、以提高质量为导向”的政策取向，旨在推动城镇化从过去的注重数量增长转向更加注重质量提升。随着城镇化进程推进，城镇化率达到70%乃至更高的省份及城市对城镇化率的认识更加科学客观，将城镇化过程和城镇化率提升看作经济社会发展的结果，而非动力，在政策制定、规划实施中不再追求过高过快的城镇化率。

随着我国城镇建设逐步从增量大幅扩张转向存量渐进更新，国土空间规划“三区三线”划定实施，城镇开发边界趋于稳定，新城新区建设规模基本确定，加之行政区划调整更加严格审慎，通过撤县（市）改区等提升城镇化率的传统路径被阻断，城镇地域扩张的速度放缓、幅度缩小，其对城镇化率提升的贡献相应会大幅降低至较低水平。此外，城镇和城镇人口的统计标准及口径会随着经济社会发展不断优化调整，城镇化率也将相应变动。

四、新时期如何科学看待城镇化率

在城镇化率达到66.16%、全国约三分之二的人口居住在城镇的新时期，传统城镇化率指标的意义和价值在下降，已经不能充分反映我国城镇化实际进程，特别是城镇化质量的改善。需要更加科学客观看待城镇化率，更加注重城镇化质量提升，着力推动新型城镇化高质量发展。

（一）理解指导意义的差异性：国省层面意义大，市县层面较小

总体来看，作为简单、直观、实用、易计算的指标，城镇化率在全国层面仍有重要指导意义，在省份层面有不同意义，但在市县级层面意义较小。

在全国层面，城镇化率反映人口的城乡分布情况，城镇化率提升直接反映城镇人口机械和自然增长情况，间接反映我国工业、服务业发展及人力资本配置情况，对我国经济社会发展仍有重要参考价值。国家层面的城镇化率应与基本国情相匹配，与资源环境承载能力相适应，与我国特有制度文化等因素相协调，要保持合理稳妥的增速、增幅，直至趋于动态稳定。

在部分先发省份，如北京、上海、天津、浙江等，城镇化率基本完成度量现代化水平的任务，其参考价值已不大，省级政府工作报告和各类政策文件中也不再过分注重数量的增长，未来应更加注重促进外来人口的城镇融入。在城镇化率低于或与全国平均水平持平的省份，城镇化率仍有一定提升空间，城镇化率指标仍有较大参考价值，能够反映农村人口迁入本省各等级城镇等的情况，可在相应政策文件中科学设定适宜的城镇化率目标。建议省级层面强化对市县的指导，引导各地因时因地因功能推进城镇化，但不宜再在市县层面考核指标完成情况。

在市县层面，市县个体城镇化率数据缺乏全国性意义，与其他市县不具可比性。由于自然条件、资源禀赋、主体功能、主导产业、发展阶段等不同，各市县城镇化率有高有低，并没有所谓统一的适宜城镇化率。建议地方政府不纠结于城镇化率的高低，不将快速提高城镇化率作为施政目标，在全国“一盘棋”中，遵循规律、因地制宜探索适宜本市县的城镇化模式。

（二）克服水平评价的局限性：从单一比例到质量综合评价指数

如前所述，在人口总量减少的背景下，城镇人口自然增长，农村人口自然减少，一增一减被动抬高城镇化率，但这部分增长无法代表高质量的城镇化。因城镇地域范围扩大提升的城镇化率，在很大程度上是数据的人为提高，在短期内也不代表质的改善。人口从农村向城镇流动从而带动城镇化率提升，是经济社会发展的结果，而非经济社会发展的原因，不应倒果为因。

当前，我国城镇化进入增速放缓、质量提升的重要时期，城镇化率指标已经不足以反映我国和各省区城镇化真实进程和水平，难以反映以新市民平等享受基本公共服务等为重点的质量提升导向，缺少统一、实用的城镇化质量评价体系，需要构建一套能客观、准确反映中国实际城镇化质量的指标体系或综合指数，作为“健全推进新型城镇化体制机制”的重要抓手。早在2014年发布实施的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中就明确提出“顺应城镇化发展态势，建立健全统计监测指标体系和统计综合评价指标体系”，但在政策层面未取得实质性进展。近年来，学术领域有两方面重要探索，一部分致力于利用“人口密度”“经济密度”等指标改进城市区域识别方法，另一部分聚焦构建城镇化质量综合评价指数或指标。笔者认为，两条路线并行不悖，且构建质量综合评价指数的必要性、紧迫性更强，政策导向更加明确。

因此，建议尽快构建国家和省级层面的城镇化质量综合评价指数，为研判和指导我国城乡经济社会发展提供更加可靠的依据，并发挥指数导向作用，作为“健全推进新型城镇化体制机制”的重要抓手，引导中央和地方政府的有效作为，持续释放提升城镇化质量的市场预期。

（三）应对流动社会的挑战性：新技术新手段弥补传统统计不足

城镇化率的计算本质上是城镇人口统计工作，即在经认定的城镇地域范围内统计常住的人口数量。当前，人口统计和城镇地域范围划定两个方面均面临着挑战，有待运用新技术新手段弥补不足。

在人口统计方面，传统人口普查和抽样调查在分析人口属性调整、分布状况和变化趋势等方面发挥了重要作用，但也存在着周期长、时效性差、数据量小、获取成本高、缺乏对人口流动迁徙的动态监测等缺点，难以满足国家治理体系和治理能力现代化的数据需求。互联网、云计算、大数据等现代信息技术将能够有效弥补传统人口统计的不足，近年来，手机信令、行政记录数据、互联网数据等大数据的整合、发掘和应用，在人口实时监测、日间和夜间人口估计等方面开始发挥重要作用。

在人口高质量发展战略指引下，为适应人口规模减小、老龄化加深、人口流动性增强等趋势，建议运用新技术新手段完善人口统计方法，快速、准确、动态、高频统计城乡人口的基本信息、社会经济状况、行为习惯、迁徙流动特征等，以实现对人口群体特征和规律的深入了解，帮助各界更加及时有效地去洞察社会、预测未来，辅助支撑人口和城镇化等相关政策的科学调整。

在城镇地域范围划定方面，现有统计体系以村（居）委会为基本单元划分城乡，确定城区和镇区的地域范围，村（居）委会的城乡调整直接受到乡改镇、县改市改区等行政区划调整的影响。比如，在浙江等经济较发达省区的乡村，村民生活居住和经济特征已经是城市形态，但在统计上仍然还是乡村，不被纳入城镇化率统计。在城镇开发边界划定且基本稳定的大背景下，城区范围完成划定、镇区范围正在划定，建议考虑建立以城区+镇区为主的城市实体地域空间统计单元，在第八次人口普查中加以统计运用，形成更符合我国实际的城镇统计区来统计城镇人口。此外，可以探索按照国际上常用的“人口密度+人口规模”统计标准及口径来统计城镇人口。

（四）适应城乡融合的紧迫性：开放的城市乡村构建城乡新形态

在城乡二元结构和城镇行政等级制度下，人们或离乡进城，或从城到城，谋求更高工资收入、更多就业机会和更好公共服务。随着乡村全面振兴，乡村就业机会增加，公共服务和基础设施不断完善，城乡人口和要素双向自由流动和优化配置，城乡关系面临新的重构。数字文明转型深刻影响城乡的经济结构和居民生活方式，农村人口不进城，或者进城后又返乡，都能享受基本相同的基本公共服务和生活质量，获得差别不大的相对经济收入，农村人口将缺少进城的动力，新型城镇化将得以实现，城镇化率将保持基本稳定。

建议统筹新型城镇化和乡村全面振兴，更好发挥有为政府和有效市场的作用，深化改革，破除城乡二元结构，全面打通人才、资金、技术等城乡要素平等交换、双向流动的机制通道，推动开放的乡村成为城市的延伸，开放的城市成为乡村的飞跃，形成功能互补、水乳交融的城乡新关系。