首次提出“城市更新”： 会议强调“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升”。这是“城市更新”一词首次在中央经济工作会议中被明确提及，为其上升为国家战略奠定了基础。

强调存量改造： 提出“加强城市更新和存量住房改造提升”，表明政策重心转向对既有城市空间的优化、改造和利用，而非传统的扩张式开发。

明确重点任务： 会议特别强调“做好城镇老旧小区改造”，将其作为城市更新行动中的一项重要民生工程。

住房保障： 会议指出“要加大城市困难群众住房保障工作”、“大力发展租赁住房”，将城市更新与住房制度改革、改善民生紧密结合。

坚持“房住不炒”： 会议重申“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，要求全面落实因城施策。

长效机制： 提出“稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制”，确保房地产市场平稳健康发展，为城市更新营造稳定的宏观环境。

目标对象： 重点是改造 2000年年底前建成、失修失养、设施不齐、功能不完善、公共服务落后，影响居民基本生活和存在安全隐患的住宅小区（含单栋住宅楼）。

基本原则：

坚持探索创新、共建共享。

坚持以人民为中心。

坚持问题导向、需求导向。

坚持政府引导、居民自愿。

坚持因地制宜、精准施策。

《指导意见》将改造内容分为基础类、完善类和提升类三大方面，鼓励各地因地制宜确定具体内容：

金融机构支持： 鼓励金融机构提供信贷支持。

中央和地方政府支持： 中央给予适当补助；地方政府将改造资金纳入财政预算，鼓励发行地方政府专项债券支持符合条件的改造项目。

居民出资： 建立居民合理分担机制，可通过缴纳公共收益、使用住宅专项维修资金等方式，引导居民主动承担部分费用。

社会力量参与： 鼓励原产权单位和社会力量（如专业化企业）以市场化方式参与，尤其是在加装电梯、建设停车设施、提供社区服务等方面。

1. 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持 “以人民为中心” 的发展思想，以建设 “安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区” 为核心目标，通过补短板行动提升居住社区建设质量、服务水平与管理能力，增强居民获得感、幸福感、安全感。

2. 核心目标（到 2025 年）

• 基础目标：基本补齐既有居住社区设施短板，新建居住社区实现各类配套设施 “同步规划、同步建设、同步验收、同步交付”；
• 环境目标：城市居住社区整体环境明显改善，公共活动空间充足，无障碍环境覆盖广泛；
• 机制目标：“共建共治共享” 社区治理机制不断健全，物业管理覆盖率显著提升；
• 覆盖目标：全国地级及以上城市完整居住社区覆盖率大幅提高，形成 “15 分钟生活圈” 与 “5-10 分钟社区圈” 衔接的公共服务体系。

1. 合理确定居住社区规模：划定 “5-10 分钟社区圈”

• 规模标准：以居民步行 5-10 分钟可达幼儿园、老年服务站等基本公共服务设施为原则，结合城市道路网、地形地貌及社区居委会管理范围，单个居住社区原则上以0.5-1.2 万人口规模为宜；
• 实施要求：统筹划定 / 调整社区范围，明确补短板行动的实施单元，避免社区规模过大导致服务半径不足，或过小造成资源浪费。

2. 落实完整居住社区建设标准：明确设施配建 “硬指标”

• 标准依据：以《完整居住社区建设标准（试行）》为基础，地方可结合实际细化三类设施建设要求：
  • 基本公共服务设施：幼儿园、老年服务站、社区卫生服务站、警务室、文化活动站、托育点等；
  • 便民商业服务设施：便利店、生鲜超市、快递末端网点、家政服务点等，鼓励 “一店多能” 提供综合服务；
  • 市政配套与公共空间：排水防涝设施、雨污水管网、充电桩、健身场地、公共绿地等；
• 核心原则：设施建设需兼顾 “实用性” 与 “适配性”，避免盲目追求规模，优先满足居民日常高频需求。

3. 补齐既有居住社区短板：结合城市更新 “靶向发力”

• 实施路径：依托城镇老旧小区改造、棚户区改造等城市更新工作，通过补建、购置、置换、租赁、改造五种方式补短板，重点行动包括：
  • 优先改造：排水防涝设施、雨污水管网混错接改造（应对城市内涝与水环境治理需求）；
  • 空间挖潜：利用社区内空地、荒地、拆违腾空土地增设公共活动空间（如口袋公园、健身广场）；
  • 存量盘活：统筹公有住房、闲置锅炉房、社区办公用房等资源，增设养老、托育、商业等设施；
  • 联动改造：推进相邻社区及周边地区设施共建共享（如联合建设社区医院、共享停车场）；
  • 特殊关怀：加强无障碍环境建设（坡道、电梯加装、盲道优化），适配老龄化与残疾人需求。

4. 确保新建住宅同步配建：从 “源头” 保障设施落地

• 建设要求：新建住宅项目需将配套设施纳入开发建设强制要求，明确规模、产权、移交规则，确保 “四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）；
• 差异化适配：
  • 小规模项目：科学评估周边既有设施，按需配建（避免重复建设）；
  • 大规模项目：合理划分成多个 0.5-1.2 万人口的居住社区，按标准配齐设施；
• 监管底线：地方主管部门需监督配套设施使用，未经法定程序，不得擅自改变设施用途（如将社区医院改为商业用房）。

5. 健全共建共治共享机制：破解 “管理难” 问题

• 治理架构：建立 “党委领导、政府组织、业主参与、企业服务” 的多元管理机制；
• 物业覆盖：鼓励引入专业化物业服务，暂不具备条件的社区可通过 “社区托管、社会组织代管、居民自管” 三种方式提升覆盖率；
• 智慧联动：推动城市综合管理服务平台与物业管理平台衔接，查处私搭乱建、环境脏乱等问题，实现 “城市管理进社区”。

1. 跨部门协同：13 部门分工联动

建立 “住建部牵头，多部门配合” 的协同机制，核心分工如下：

2. 地方落地要求：制定 “一市一策” 行动计划

• 摸底调查：各城市住建部门需联合相关部门，摸清本地居住社区规模、设施短板清单；
• 计划衔接：制定补短板行动计划，明确年度任务与项目库，与城镇老旧小区改造计划、城市更新规划同步推进；
• 重点推进：将行动计划纳入政府重点工作，定期考核验收，确保目标落地。

3. 社会力量参与：拓宽资金与运营渠道

• 多元融资：通过政府采购、设施有偿使用、资产权益落实等方式，吸引专业机构参与设施建设运营；
• PPP 模式：支持企业以政府和社会资本合作模式，参与社区设施改造（如养老机构、停车场）；
• 专业单位责任：引导供水、供气、供电、通信等企业出资参与社区管线改造与维护；
• 物业增值服务：推动物业公司发展 “线上 + 线下” 社区服务（如接入电商、家政、养老服务），提升运营可持续性。

4. 居民参与：推动 “共同缔造”

以补短板行动为载体，通过居民议事会、意见征集、志愿活动等方式，动员居民参与社区规划、建设、管理全过程，确保补短板项目 “符合居民需求、得到居民认可”。

金融机构支持： 鼓励金融机构提供信贷支持。

中央和地方政府支持： 中央给予适当补助；地方政府将改造资金纳入财政预算，鼓励发行地方政府专项债券支持符合条件的改造项目。

居民出资： 建立居民合理分担机制，可通过缴纳公共收益、使用住宅专项维修资金等方式，引导居民主动承担部分费用。

社会力量参与： 鼓励原产权单位和社会力量（如专业化企业）以市场化方式参与，尤其是在加装电梯、建设停车设施、提供社区服务等方面。

提出“实施城市更新行动”： 《建议》明确提出“实施城市更新行动”。这是城市更新首次作为一项国家级的重大战略行动被写入党中央的五年规划建议中，表明其重要性已上升到与区域重大战略、乡村振兴战略同等重要的地位。

聚焦存量改造提升： 城市更新行动的重点在于改变过去大规模增量扩张的模式，转向对既有城市空间的优化和再利用。

突出人居环境改善： 城市更新是改善人民生活品质的重要途径。它直接承接了老旧小区改造、完善公共服务设施等民生工程，目标是建设宜居、韧性、智慧的城市。

推进新型城镇化： 实施城市更新行动是推动以人为核心的新型城镇化的重要组成部分，旨在提升城市治理能力，实现城市高质量发展。

实施城市更新行动： 明确提出要“实施城市更新行动”，正式确立了城市发展由大规模增量建设转向存量提质增效、内涵式发展的新阶段。

推进新型城镇化： 城市更新行动是推动以人为核心的新型城镇化、提升城市治理能力、实现城市高质量发展的重要手段。

城市更新行动旨在补齐城市基础设施和公共服务设施短板，具体包括：

• 推进老旧小区改造： 持续推进城镇老旧小区改造，完善水电气路信等市政基础设施和养老托育等公共服务设施。
• 加强城市体检： 建立和健全“城市体检”评估制度，以问题为导向，识别城市短板，指导城市更新规划和实施。
• 改善人居环境： 实施城市生态修复和功能完善工程，优化城市空间结构，提升城市环境品质。

城市更新的最终目标是建设更具竞争力和可持续性的现代化城市，即建设：

• 宜居城市： 提升城市环境品质，完善居住和生活服务设施。
• 韧性城市： 增强城市防灾减灾能力，完善应急管理体系，提升城市应对突发事件的能力。
• 智慧城市： 运用数字化、智能化技术，提升城市管理水平和服务效率，推动城市运行和治理模式的创新。

通知的核心精神是明确城市更新要以保留利用为主，坚决防止以城市更新为名，行“大拆大建、推倒重来”之实。

通知通过量化指标，对城市更新中的拆除行为进行了严格限制：

1. 严格控制大规模拆除： 原则上，城市更新单元或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。
2. 严格控制大规模增容： 原则上，城市更新单元或项目内的拆建比不宜大于2。
3. 严格控制搬迁住户比例： 城市更新单元或项目内，居民就地、就近安置率不低于50%。
4. 严格控制更新周期： 城市更新单元或项目内的建设周期原则上不应超过两年。

通知强调要优先保留、不予拆除和重点保护的建筑：

• 历史文化遗产： 具有历史文化价值的街区、建筑、古树名木等，应实施最严格的保护。
• 居住建筑： 除违法建筑和经专业机构鉴定为危房的，现有住房应以保留利用、功能提升、微改造为主。
• 现状城市肌理： 不得随意改变原有街道格局和空间尺度，保持老城区的基本风貌。

通知要求各地改变传统的大拆大建思维，推广“小规模、渐进式、微改造”的更新方式：

• 针灸式更新： 推广运用“绣花”功夫，对建筑进行功能修补和环境优化。
• 功能置换： 通过对老旧厂房、仓库等进行功能置换和活化利用，注入文化、创意、公共服务等新功能。
• 不搞运动式改造： 坚决反对在短时间内大规模、集中性地开展城市更新项目，避免造成社会资源的浪费和对居民生活的剧烈影响。

加强前期论证： 城市更新项目应进行充分的城市体检和民意调查，科学制定实施方案。

建立监管机制： 要求省级住房和城乡建设部门建立监管平台，对城市更新项目进行全过程监管。

明确问责： 对违反通知要求，造成恶劣影响的，将严肃追究相关责任人的责任。

指导思想：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把保护放在首位，目标是系统保护城乡历史文化遗产并讲好中国故事与中国共产党故事，通过顶层设计建立科学有效的保护传承体系，实现空间和要素全涵盖的保护，解决遗产屡遭破坏的突出问题。

工作原则：确立四大原则，分别是统筹谋划、系统推进，强调国家统筹与上下联动；价值导向、应保尽保，全面保护各类历史文化遗产；合理利用、传承发展，推动保护传承融入现代生活；多方参与、形成合力，激发社会与群众的参与积极性。

阶段目标：2025 年初步构建多层级多要素保护传承体系，实现遗产应保尽保，遏制建设性破坏，形成保护融入城乡建设的格局；2035 年全面建成系统完整的体系，建成不敢、不能、不想破坏的体制机制，让遗产得到有效保护和充分利用。

1. 明确体系内涵：保护体系以承载历史文化价值的城乡复合型活态遗产为核心，涵盖历史文化名城、名镇、名村等，同时整合工业遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产等多类遗产，全面展现中华民族不同时期的文明与发展历程。
2. 落实分级任务：建立国家、省、市县三级管理体制。国家和省级编制规划纲要，明确保护名录与管控要求；市县落实属地责任，加快认定市县级保护对象，开展建档、立牌、编制专项保护方案等具体工作，未申报的优质历史文化资源可纳入保护名录。

1. 聚焦保护重点：划定保护范围和建设控制地带，实施文物原址保护；重点保护历史建筑的核心外观与结构，修缮加固消除隐患；保护历史街区的肌理、街巷等风貌，以及名城名镇名村的传统格局与自然依存环境，同时保护非物质文化遗产及其文化生态。
2. 严控拆除行为：城市更新中严禁大拆大建、拆真建假等行为，不得随意拆除有保护价值的老建筑、古民居。若因公共利益或安全隐患确需拆除，必须经过评估论证并广泛听取意见。
3. 推动活化利用：秉持 “以用促保” 理念，开放文物建筑作为公共文化设施；在保留风貌的前提下改造历史建筑、工业遗产以适配现代需求；探索农业、灌溉工程遗产的保护发展路径，推动非物质文化遗产融入现代生产生活。
4. 融入城乡建设：统筹新城与老城布局，疏解老城不适配功能；以 “留改拆” 并举、保护为主的原则推进城市更新；用微改造方式补足历史地段的基础设施短板，打造特色功能区，避免城乡建设 “千城一面”。

转变发展理念： 强调城乡建设必须牢固树立生态优先、绿色发展的理念，将绿色低碳贯穿到规划、建设、管理、运营的全过程。

由粗放向精细转变： 推动建设方式从粗放型大规模建设，转向集约、高效、可持续的绿色化发展。

实施城市更新： 明确要求在实施城市更新行动中，必须将绿色发展作为重要原则。

既有建筑改造： 大力推进既有建筑的节能和绿色化改造。要求重点推进公共建筑和老旧居住建筑的节能改造，提升建筑的能效水平和绿色性能。

推广绿色建材： 在城乡建设和改造中，大力推广应用绿色建材，提高绿色建材在新建、改建、扩建项目中的应用比例。

生态修复： 实施城市生态修复工程，加强城市公园、绿地、湿地等生态空间的建设和保护，建设高品质的城市绿色基础设施。

提升韧性： 结合城市更新，加强城市基础设施的韧性建设，如完善防洪排涝系统、优化供水管网等，增强城市应对气候变化和突发灾害的能力。

倡导绿色交通： 优化城市道路网络和慢行系统，鼓励绿色出行方式，减少交通碳排放。

建筑运行节能： 推进建筑用能结构优化，提高可再生能源在建筑中的应用比例。建立健全建筑能耗监管体系。

资源循环利用： 提升城市生活垃圾和建筑垃圾的减量化、资源化利用水平，推广应用再生产品。

数字化赋能： 运用新一代信息技术，提升城乡规划、建设、管理的智能化水平，实现精准化、低碳化管理。

试点周期与范围：试点自 2021 年 11 月启动，为期 2 年。试点对象涵盖北京、南京、成都、重庆渝中区、重庆九龙坡区等 21 个城市（区），覆盖东中西部不同区域及不同规模城市，代表性强，能为各类城市提供差异化样本。

试点核心目的：针对城市更新阶段的突出短板，转变传统城市开发建设方式，探索适配不同城市的工作机制、实施模式、支持政策等内容，推动城市结构、功能与品质全面提升，最终形成可推广、可复制的经验，引导全国城市更新科学有序开展。

探索统筹谋划机制：要求建立政府统筹、条块协作、部门联动、分层落实的工作机制。明确城市体检评估先行，以此确定更新重点，制定专项规划和年度计划，划定更新单元并建立项目库。同时鼓励各地出台地方性法规或规章，为城市更新筑牢法治保障。

探索可持续实施模式：确立政府引导、市场运作、公众参与的核心模式。秉持 “留改拆” 并举且以保留利用提升为主的原则，开展既有建筑调查评估，统筹存量资源。资金方面构建多元化保障机制，整合财政投入、金融信贷与社会资本；同时健全公众参与机制，保障居民在更新中的话语权。

探索配套制度政策：聚焦土地、规划、财税、金融等多领域创新配套政策。深化工程建设项目审批改革，优化更新项目审批流程。探索城市更新全生命周期管理制度，涵盖规划、建设、管理、拆除等各环节，同时鼓励各地制定适配存量改造的专属标准规范。

编制专项实施方案：省级住建部门需组织试点城市（区）制定实施方案，明确试点目标、重点项目、实施时序及保障措施，并于 2021 年 11 月 30 日前报送住建部建筑节能与科技司。

强化多层级组织领导：试点城市（区）需严格落实方案与更新底线要求；省级住建部门负责宣传理念、督促指导试点工作；住建部则通过专家跟踪指导与定期评估，保障试点成效。

做好经验总结推广：试点城市（区）需每季度报送工作情况，及时梳理解决难点问题、总结典型案例。住建部搭建交流平台，推动试点城市间互学互鉴，并向全国推广成熟经验。

稳增长抓手： 城市更新被视为扩大国内需求、落实“六稳”“六保”工作的重要手段，通过投资于基础设施和公共服务，有效拉动固定资产投资和相关产业发展。

供给侧改革深化： 城市更新是推进新型城镇化建设、促进城市高质量发展的重要内容，旨在优化城市空间结构，提升城市承载力和竞争力。

落实“房住不炒”： 在坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位前提下，城市更新特别是老旧小区的改造提升，是解决群众居住环境问题的核心途径。

巩固老旧小区改造： 持续推进城镇老旧小区改造，作为城市更新行动中最直接的民生工程和主要着力点。

补齐功能短板： 强调通过城市更新，要解决城市发展中的各种短板问题，包括改善基础设施、完善社区服务设施（如养老、托幼等）。

推动数字化和韧性建设： 城市更新需结合新一代信息技术，建设宜居、韧性、智慧的城市，增强城市应对风险的能力。

《方案》将城市更新行动作为提升城市品质和治理能力的核心任务，要求：

资金机制： 健全多元化可持续的资金筹措机制，发挥地方政府专项债券作用，鼓励社会资本参与。

分类改造提升： 推进以人为核心的城市更新，分类实施改造。重点包括：

城镇老旧小区改造： 持续推进老旧小区改造，重点完善水、电、气、路等基础设施，加装电梯，增加停车设施，并完善社区养老、托育等公共服务。

老旧街区改造： 推进老旧街区和传统商业区改造，塑造城市特色风貌，优化商业业态和公共空间。

老旧厂区改造： 推进老旧厂房转型利用，发展文化创意、科技创新、休闲旅游等新功能，实现“腾笼换鸟”。

城中村改造： 稳妥推进城中村改造，改善基础设施和居住环境，加强公共服务。

防止大拆大建： 严格执行相关规定，坚持以保留保护为主，慎重进行大规模拆除和建设。

建设韧性城市：

• 加快完善城市防洪排涝设施，改造雨污合流管网，消除易涝积水点。
• 加强城市生命线工程安全系统建设，提升供水、供电、燃气、通信等基础设施的抗灾和应急能力。

建设智慧城市：

• 推进新型城市基础设施建设（如 5G、物联网、大数据中心等）。
• 推动城市数据资源共享和开放，提升城市治理的数字化和精细化水平。

优化城市空间结构：

促进职住平衡，合理布局居住、就业、商业、公共服务等功能。

推动城市由单中心集聚向多中心、组团式发展转变。

实施绿色改造： 落实城乡建设绿色发展要求，在城市更新中实施建筑节能和绿色化改造。

推广绿色建材： 提高绿色建材的应用比例，发展绿色建筑和装配式建筑。

生态修复： 实施城市生态修复工程，加强城市公园绿地建设，保护自然山水格局。

方案明确，在城市更新行动中，要大力推进既有建筑，尤其是老旧建筑的节能和绿色化改造：

• 实施节能改造： 重点对城镇老旧小区和公共建筑实施节能改造，包括外墙保温、门窗更换、供热系统效率提升等。
• 推行绿色化改造： 鼓励通过改造，提升既有建筑的绿色性能，例如改善通风采光条件、加装遮阳系统、提高可再生能源应用比例等。
• 强化既有居住建筑改造： 明确要求结合老旧小区改造，重点推进北方地区的既有居住建筑节能改造，同步解决管网老化问题，提升供热效率。

方案要求城市更新项目在建设阶段必须采用绿色、低碳的建造方式：

建筑垃圾减量与资源化： 城市更新过程中产生的建筑垃圾，要推行源头减量和资源化利用，鼓励将拆除的旧建筑材料经过处理后应用于更新项目中。

发展绿色建造： 在城市更新项目中，要积极推广装配式建筑和钢结构住宅，减少湿作业，提高施工效率和质量，降低建筑垃圾产生。

推广绿色建材： 提高绿色建材在城市更新项目中的应用比例，鼓励使用高性能、低碳排放的建材产品，优先使用可再生、可循环的建材。

城市更新不仅仅是建筑改造，还包括城市基础设施的升级：

• 低碳基础设施建设： 推动城市更新中的基础设施建设与可再生能源、智能电网相结合，提升能源使用效率。
• 完善韧性设施： 加强城市排水防涝、供水、供气等生命线工程的改造和韧性提升，增强城市应对气候变化和突发灾害的能力。

建立能耗监测： 建立和完善既有建筑的能耗监测和统计体系，对改造后的建筑运行能耗进行长期监管，确保节能效果。

推行绿色金融： 探索绿色金融工具，鼓励金融机构为符合绿色低碳标准的城市更新项目提供信贷支持，引导社会资本投向绿色改造领域。

为确保专项债券的有效使用，通知对城市更新项目的筛选提出了严格要求：

1. 项目收益与融资平衡： 城市更新项目必须具备一定的收益，能够实现项目收益与融资的自求平衡，这是专项债券发行的核心要求。收益来源可以包括公共收益、土地综合开发收益、新增设施运营收入等。
2. 严格合规性： 项目必须符合国家相关法律法规和政策要求，特别是要严格遵守防止大拆大建的规定。
3. 资金用途： 专项债券资金不得用于棚户区改造中配套基础设施以外的住宅开发、土地储备以及商业性房地产开发等，严格限定在公益性基础设施领域。

项目储备： 引导地方做好城市更新项目的前期准备和储备工作，将符合条件的成熟项目及时纳入专项债券项目库。

加快进度： 要求各地要加快专项债券的发行和使用进度，确保资金尽快到位并投入到城市更新项目的建设中，以达到扩大有效投资、拉动经济增长的目的。

会议重申并深化了城市更新在国家战略中的定位：

1. 扩大内需的重要结合点： 强调要将实施城市更新行动与扩大有效投资、促进消费紧密结合起来。通过城市更新项目的推进，激活投资，带动产业链发展。
2. 推动新型城镇化： 城市更新是推动新型城镇化高质量发展的重要内容，旨在提升城市功能品质和综合承载能力。
3. 坚持“房住不炒”： 在继续坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位的前提下，城市更新是解决民生居住问题、改善人居环境的主要途径。

会议明确了城市更新工作必须以保障和改善民生为出发点，继续做好已有的重点工作：

1. 持续推进老旧小区改造： 城镇老旧小区改造仍是城市更新行动中最直接、最具体的民生工程，要求持续推进，保障居民基本生活需求。
2. 完善基础设施和公共服务： 城市更新要注重补齐基础设施和公共服务短板，包括增加停车设施、完善社区养老托幼服务、提升社区便民服务功能等。
3. 建设“宜居、韧性、智慧”城市： 再次强调城市更新行动要服务于建设宜居、韧性、智慧城市的目标，特别是要增强城市防灾减灾和应对突发事件的能力。

会议强调“要加力实施城市更新行动”。

双重目标： 城市更新行动被视为当前促进经济发展（扩大有效投资、拉动内需）和提高人民生活品质（改善人居环境）的重要结合点。

“加力”的内涵： “加力”意味着城市更新行动不再是常规推进，而是需要进一步加大投入力度、加快实施速度、拓展改造范围，以使其在稳定经济增长中发挥更大作用。

城市更新行动被要求与补齐城市基础设施短板相结合：

城中村改造： 会议再次明确了对城中村改造的支持，将其作为推进城市更新、解决大城市突出问题、保障住房民生的重要内容。

基础设施改造： 重点提及要加强城市基础设施的建设和改造，尤其是要加强城市地下管网等基础设施补短板。

强调力度： 会议明确提出要**“大力实施城市更新行动”**，这延续了2023年中央政治局会议“加力实施”的要求，意味着城市更新在未来一段时期仍是国家重点投资和建设的方向。

战略目的： 城市更新是加快构建新发展格局，推动高质量发展的重要支撑，旨在优化城市空间结构和功能。

会议将城市更新的具体任务集中到两个难度高、投入大的领域，以达到扩大有效投资、改善民生的双重效果：

1. 城中村改造： 明确提出要**“加快推进保障性住房建设、‘平急两用’公共基础设施建设、城中村改造等‘三大工程’”**。城中村改造作为“三大工程”之一，被提升至前所未有的战略高度，是当前城市更新的头号硬任务。
2. 地下管网建设： 会议强调要**“加大对城市地下管网等基础设施的投入”，持续补齐城市在排水防涝、燃气、供水等方面的短板，以提升城市的安全韧性**。

城市更新行动被要求在宏观经济中发挥关键作用：

• 扩大有效投资： 通过推进“三大工程”和地下管网建设，有效带动相关产业链投资，稳定经济增长。
• 保障和改善民生： 通过城中村改造和保障房建设，解决新市民、青年人的住房问题，提升困难群众的居住条件。

实施策略： 提出要**“稳步实施城市更新行动”**，表明行动将持续推进，注重质量和可持续性。

重大支持： 明确提出要发行超长期特别国债，支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，其中就包括城市地下管网的更新改造，这为城市更新提供了长期、低成本的资金支持。

报告明确了城市更新的投资方向和重点攻坚任务：

1. 城镇老旧小区改造（民生工程）： 持续推进城镇老旧小区改造，这是城市更新中保障和改善民生的基础性任务。
2. 城中村改造（结构优化）： 提及要支持城中村改造，这是解决大城市发展不平衡、优化城市空间结构的重要举措。
3. 城市地下管网改造（韧性工程）： 强调要启动城市地下管网等基础设施的更新改造，这是增强城市韧性、提升安全水平的核心工程。

城市更新行动被要求在多方面发挥其作用：

• 扩大有效投资： 通过对老旧小区和地下管网等基础设施的投资改造，有效扩大国内需求和固定资产投资。
• 保障城市安全： 明确城市地下管网的更新改造是提升城市安全韧性和防灾减灾能力的关键，防止“小灾酿大患”。

持续推进： 强调城市更新是一个长期、持续的系统工程，要求各地保持政策的连续性和稳定性，避免运动式、短期化行为。

根本目的： 城市更新的根本目的是补齐城市基础设施短板、改善人民群众居住条件，提高城市发展的可持续性和宜居性。

经济作用： 城市更新是扩大有效投资、释放内需潜力、培育新产业新动能的重要抓手。

《意见》将城市更新的重点任务清晰地划分为两大类，突出其功能性和安全性：

1. 提升城市安全韧性：
   • 地下管网： 明确将城市地下管网的更新改造作为核心任务，包括供水、排水、燃气、热力等老旧管网，这是提升城市安全和韧性的关键。
   • 防灾减灾： 加快完善城市防洪排涝系统，改造易涝点，增强城市应对极端天气和突发灾害的能力。
   • 生命线工程： 推动城市生命线工程安全监测系统建设，实现对基础设施的实时预警和智慧化管理。
2. 改善城市居住环境：
   • “三大工程”协同： 城市更新行动与保障性住房建设、城中村改造、平急两用公共基础设施建设等“三大工程”紧密协同推进，特别是要解决新市民、青年人和城市困难群众的住房问题。
   • 老旧小区改造深化： 持续推进城镇老旧小区改造，重点完善养老、托育、停车等公共服务设施。

《意见》强调要建立可持续的资金筹措机制，鼓励多元主体参与：

• 政府投入引导： 中央财政资金、地方政府专项债券将重点支持城市更新中的公益性、基础性项目。
• 政策性金融支持： 充分利用国家开发银行、中国农业发展银行等政策性金融机构的长期、低成本信贷支持。
• 吸引社会资本： 鼓励社会资本以市场化方式参与到有稳定收益的城市更新项目中，特别是社区服务设施的运营。
• 建立长效机制： 强调改造后必须建立健全物业管理机制，确保城市更新成果能够长期保持和高效运营。

保护历史文化： 坚持**“留、改、拆”**并举，严格落实防止大拆大建的要求，注重保护城市历史文化遗存和整体风貌。

绿色低碳发展： 推动城市更新与绿色低碳转型相结合，推行既有建筑节能改造，推广应用绿色建材和新型建造方式。

全会明确提出 “建立可持续的城市更新模式和政策法规”。这一核心目标旨在改变以往城市更新中可能存在的碎片化、模式单一等问题，推动城市更新从零散项目推进转向制度化、规范化发展。通过完善政策法规筑牢制度保障，既为各地开展城市更新划定标准底线，也为探索多元实施路径提供政策空间，进而引导城市更新融入整体城市发展战略，适配城镇化从增量建设转向存量提质的新阶段需求。

全会将基础设施改造升级作为城市更新的关键抓手，具体指出要 “加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级”。地下综合管廊建设可解决管线铺设混乱、维修频繁挖路等问题，老旧管线改造则能消除供水、供电、燃气等领域的安全隐患，二者均是提升城市承载能力的基础工程。同时搭配 “深化城市安全韧性提升行动”，把城市更新与城市安全保障深度绑定，通过硬件设施的优化，增强城市应对各类风险的抵御能力，筑牢城市运行的安全防线。

全会秉持 “人民城市人民建、人民城市为人民” 的理念，为城市更新划定价值底线。这一理念要求城市更新需以人民福祉为核心，一方面要通过更新解决群众急难愁盼问题，比如改善老旧小区居住环境、完善社区配套设施等；另一方面要保障群众在更新中的话语权与合法权益，通过公众参与、社区协商等机制吸纳民意，妥善处理拆迁安置等问题，同时关注老年人、低收入家庭等群体的特殊需求，让城市更新成果惠及全体市民。

城市更新被纳入完善城乡融合发展体制机制的整体框架中。全会提出要深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。这意味着城市更新并非孤立的改造工程，而是要与新型城镇化相衔接，比如通过更新优化城市功能，助力产业升级与人口集聚的良性互动；同时还要融入城市整体治理体系，推动超大特大城市智慧高效治理，促进大中小城市协调发展，最终实现城市内涵式高质量发展。

会议明确城市更新是兼具 “稳投资、惠民生、促消费” 多重效应的关键举措，强调要立足存量空间提质增效，避免大拆大建，推动城市开发建设从 “增量扩张” 转向 “存量优化”。提出要通过城市更新带动基础设施升级、居住环境改善，进而释放居民消费潜力，助力形成内需增长的持续动力。

会议划定了 2025 年城市更新的核心发力方向，突出民生优先原则：

• 优先推进城镇老旧小区改造，配套完善养老、托育、便民市场等社区嵌入式服务设施，建设 “15 分钟高品质生活圈”；
• 稳步实施城中村改造，强调因地制宜、分类施策，兼顾保障被征收群众权益与城市功能完善，防止片面追求房地产化；
• 推动低效存量空间盘活，包括老旧厂房、闲置商办楼宇的改造利用，鼓励发展文创、科创、现代服务业等新业态；
• 加强城市基础设施补短板，重点推进地下管网更新、防洪排涝设施建设、城市生命线安全工程，提升城市韧性。

会议提出城市更新要尊重城市发展规律，杜绝 “一刀切” 和盲目举债：

• 要求各地结合财政承受能力，合理确定更新规模和节奏，建立政府、市场、居民三方资金共担机制，鼓励社会资本参与；
• 突出历史文化保护，严禁随意拆除历史建筑、破坏城市肌理，注重保留市井烟火气，推动历史文化街区活化利用；
• 强化规划引领，要求将城市更新纳入国土空间规划，统筹片区功能布局，避免碎片化改造。

会议明确要完善城市更新配套政策，为项目落地提供支撑：

建立长效治理机制，推动城市更新与基层治理结合，鼓励居民全程参与规划、建设、运营环节，实现共建共治共享。

优化用地政策，允许盘活的存量用地用于城市更新项目，探索混合用地模式，满足多元业态需求；

创新投融资机制，鼓励发行城市更新专项债券，支持政策性金融机构提供长期低息贷款，引导商业资本参与运营；

发展模式转型： 城市更新是推动城市发展模式转型的重要举措，标志着城市发展从过去的增量扩张进入到存量优化、内涵式发展的新阶段。

经济高质量发展： 城市更新是扩大内需、助力经济高质量发展的重要抓手。

满足人民群众需要： 城市更新是改善民生、解决城市发展过程中“城市病”的重要切口，体现了“让人民宜居安居”的理念。

标导向与问题导向： 坚持从实际出发，以解决城市短板问题（通过城市体检发现的）为主要目标，有力有序有效推进重点任务。

科学规划引领： 必须科学制定城市更新专项规划，坚持“一张蓝图绘到底、干到底”，确保项目跟着规划走。

讲究策略方法： 坚持尽力而为、量力而行的原则，不能盲目铺摊子；要先急后缓、有力有序、合理适用、因地制宜，科学确定改造目标和标准，确保群众舒适舒心。

资金平衡机制： 必须落实项目资金平衡责任，按照市场化、法治化原则，统筹利用各方面资金资源，构建好政府、市场与住户之间的资金共担机制。

执行力度与质量： 强调“不动则已、动则必快、动则必成”，要求按期高质量完成项目建设，确保把好事办好、实事办实，并要确保工程质量安全**。

城市政府主体责任： 要求城市政府切实承担好主体责任，精心谋划组织，务实推进城市更新项目实施。

中央部门支持： 中央有关部门要加强政策支持，共同推动城市更新工作取得实效。

探索机制： 目标是通过竞争性选拔，确定基础好、积极性高的城市，在城市层面探索整合资源，建立资金、用地、金融等各类要素保障机制，形成工作合力。

三年成效： 力争通过三年探索，使城市地下管网等基础设施水平明显提升，生活污水处理效能提高，老旧片区宜居环境取得明显成效，最终形成可复制、可推广的机制和模式。

核心理念： 推动补齐城市基础设施短板，加强消费型基础设施建设，注重向提振消费发力，实现城市高质量发展。

项目2025年度部署支持范围大城市及以上城市（相比往年有所聚焦）评选数量不超过20个城市（相比2024年的15个有所增加）倾斜方向主要向超大特大城市以及黄河、珠江等重点流域沿线大城市倾斜。选拔方式采取竞争性评审的方式选拔确定。

中央财政对入围城市给予定额补助，资金根据工作推进情况分年拨付到位。补助标准体现了区域差异化和对中西部的倾斜：

东部地区： 不超过 8亿元

直辖市： 不超过 12亿元

西部地区： 不超过 12亿元执行力度与质量： 强调“不动则已、动则必快、动则必成”，要求按期高质量完成项目建设，确保把好事办好、实事办实，并要确保工程质量安全**。

城市更新重点样板项目（聚焦老城区“里子工程”）

要求各城市将实施范围集中在城市老城区，集中打造样板项目和样板片区，包括：

• 城市地下管网更新改造： 城市供排水、燃气、供热等地下管网更新，以及经济集约型综合管廊建设。
• 水环境治理： 城市生活污水处理**“厂网一体”**、城市生活污水管网全覆盖样板区建设。
• 市政基础设施提升： 生活垃圾分类处理、建筑垃圾治理、综合杆箱、危旧桥梁、机械停车设施等改造。
• 既有片区更新改造： 历史文化街区、老旧小区、口袋公园、绿地开放共享等宜居环境建设。

② 城市更新机制建设

支持城市在机制层面进行探索创新，确保城市更新工作可持续，包括：

• 项目储备和生成机制
• 资金安排和筹措机制（引导社会资本参与）
• 用地保障和审批机制

申报城市必须同时满足以下基础条件，核心在于防范化解地方债务风险：

• 财力与债务： 城市财力应满足城市更新投入需要，地方政府债务风险低，不得因开展城市更新形成新的政府隐性债务。
• 范围聚焦： 具体实施范围需集中在城市老城区。
• 安全与舆情： 2023年（含）以来，在住房和城乡建设领域未出现重大生产安全事故或重大负面舆情事件。

核心词解析： “加力实施”是最高决策层发出的明确指令，表明城市更新行动将是2025年乃至未来一段时间的重点工作之一，要求在推进力度、资源投入、政策支持等方面都要加大力度。

地位提升： 城市更新已与乡村建设行动并列，成为区域发展和内需拓展的关键领域。

尽管会议讨论内容涵盖宏观经济全局，但在提及城市更新时，其目的性与当前经济大局紧密相关：

扩大内需： 加力实施城市更新，可以有效带动建材、家电、装修等上下游产业消费，属于扩大有效投资和激发消费需求的重要领域。

稳定房地产： 城市更新特别是城中村改造、危旧房改造，被视为构建房地产发展新模式和消化存量商品住房的重要方式。

城市更新是推动高质量发展和创造高品质生活的结合点。

提升宜居水平： 旨在建设宜居、韧性、智慧的现代化城市，切实提升城市安全水平和居民生活品质。

聚焦民生短板： 加力实施城市更新的重点，仍然是解决人民群众反映强烈的老旧小区、危旧房、地下管网老化等突出问题。

近期目标： 到2027年，城市更新体制机制、政策法规体系基本完善，城市结构和功能持续优化，城市环境质量、居住品质、安全水平显著提高。

长远目标： 到2030年，城市更新取得重要进展，实现“城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升”，将城市更新行动全面融入城市高质量发展。

《意见》强调了城市更新必须遵循的六大原则，以保证行动方向不偏离：

坚持安全为本、底线思维： 坚决守住安全、生态、耕地保护三条底线。

坚持党的全面领导： 确保城市更新始终沿着正确方向前进。

坚持以人民为中心： 重点解决民生“急难愁盼”问题，建设“好房子、好小区、好社区、好城区”。

坚持规划引领、分步实施： 做好顶层设计和体检评估，先易后难、稳步推进。

坚持尊重自然、保护文化： 塑造城市风貌，不拆除历史建筑，不破坏文物，留住城市记忆。

坚持改革创新、依法依规： 建立可持续的体制机制，运用市场化、法治化手段。

《意见》将城市更新行动分为八个方面，形成了全面的任务体系：

资金机制： 鼓励探索**“片区综合开发”**模式，引导金融机构和社会资本参与，严格防范新增地方政府隐性债务。

土地机制： 优化容积率管理，探索混合用地模式，提高土地集约利用效率。

法治保障： 健全城市更新的法规体系和技术标准体系。

会议明确了新时代城市工作的总目标和战略定位：

发展模式： 明确城市发展进入存量提质和增量优化的并重阶段，更加注重城市功能的完善和品质的提升。

总目标： 以推进城市更新为重要抓手，全面建设现代化人民城市。

核心理念： 强调要牢固树立**“人民城市人民建，人民城市为人民”**的理念，将城市的规划、建设、管理、更新全过程融入人民群众的真实需求和体验。

会议将城市更新行动定位为落实“现代化人民城市”战略的核心路径和重要抓手：

建设目标聚焦： 城市更新要围绕“一老一小”（养老、托育）、地下管网、防灾减灾等民生和安全领域进行，全面建设宜居、韧性、智慧城市 .

推动发展模式转型： 城市更新是转变城市发展方式、优化城市空间结构、提升城市综合承载力的必然要求。

促进内循环： 城市更新是扩大内需、激发有效投资的关键领域，特别是通过城中村和危旧房改造，释放住房刚需和改善性需求，构建房地产发展新模式。

《会议强调在城市更新和城市建设中必须坚守的原则和重点任务：

精细化管理： 推动城市治理模式创新，利用数字化、智能化手段，提升城市运行的精细化、网格化管理水平。

安全底线： 把安全放在首位。强调要加快解决城市燃气、排水、供水等管线老化和功能退化问题，加强城市生命线工程建设，确保城市运行安全。

高质量发展： 坚决纠正城市更新中的形式主义和“大拆大建”倾向，坚持保护优先、应留尽留，注重城市历史文脉的传承。

可持续发展： 强调城市更新必须建立可持续的投融资模式，严格规范地方政府的债务行为，严防因更新而新增隐性债务。鼓励市场化、专业化运作。

路径深化： 明确城市更新是推动城市发展由外延式扩张转向内涵式提升的关键路径，是实现城市高质量发展、建设现代化城市的核心任务。

以人为本深化： 强调城市更新要全面落实“人民城市”理念，重点解决城市发展不平衡不充分的问题，建设“好房子、好小区、好社区、好城区”，不断满足人民群众对美好生活的向往。

规划管理： 建立健全“城市体检”评估机制，强化城市更新规划的刚性约束。要求城市更新项目必须“多规合一”，防止规划碎片化。

资金筹措： 坚持市场化原则，鼓励各类金融机构和社会资本参与城市更新。创新土地复合利用和片区综合开发模式，实现资金平衡。

债务风险防范： 严禁将城市更新作为新增地方政府隐性债务的手段，坚决守住不新增隐性债务的底线。

治理创新： 推动城市更新与城市治理现代化相结合，鼓励运用物联网、云计算、大数据等技术，实现城市更新过程和成果的智慧化管理。

《建议》将城市更新置于推进新型城镇化的战略框架下，确定了根本性的发展方向：

战略抓手： 大力实施城市更新。将城市更新作为当前和今后一段时期城市建设和治理的重要行动。

指导思想： 坚持城市内涵式发展。这意味着城市建设将由过去的增量扩张模式，转向以存量资源提质增效为核心的内涵式发展模式。

城市更新的实施，是为了实现更高层次的城市发展目标，即建设“现代化人民城市”：

• 总目标： 建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。 （这是城市更新行动要实现的“六位一体”综合目标）

城市更新行动聚焦于城市存量住房和资源的改造升级，具体任务包括：

• 改造老旧住房：
  • 稳步推进城中村改造和危旧房改造。 （解决城市安全隐患和最基本的居住条件问题）
  • 分类推进老旧小区整治改造。 （提升既有小区的居住品质和配套设施）
• 盘活存量资源：
  • 有效盘活存量资源资产。 （通过功能置换、用途调整等方式，提高城市土地和资产的使用效率和价值）

城市更新是实现新型城镇化目标的重要一环，与区域发展和城市治理要求紧密结合：

• 区域协同：
  • 推进超大特大城市治理现代化。
  • 加快城市群一体化和都市圈同城化。
• 空间优化：
  • 优化城市规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。
  • 分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升产业支撑能力和公共服务水平。