中国城市更新（也称城市再生或存量改造）是当前国家重点推进的领域，旨在通过改造老旧城区、城中村和基础设施，提升城市品质和可持续发展能力。专项贷款、专项基金和专项债券是地方政府和企业常用的三大融资工具，它们在城市更新项目中发挥互补作用：专项贷款提供直接信贷支持，专项基金聚焦股权投资，专项债券则通过债务融资撬动资金。这些工具均受国家财政、住房城乡建设部和金融监管部门指导，强调“收益自平衡”和风险可控原则。下面分别分析其定义及申请机制。
专项贷款（Special Loans）
定义： 专项贷款主要指开发性金融机构（如国家开发银行、中国农业发展银行）向城市更新项目提供的政策性贷款，常称为“城市更新专项借款”或“开发性金融贷款”。这些贷款针对有一定收益的公益性项目（如基础设施改造、城中村整治），以项目未来收益（如土地增值或运营收入）作为还款来源。不同于商业贷款，它利率较低、期限较长（通常5-15年），旨在补充财政资金缺口，支持城市更新中的土地储备、棚户区改造等环节。资金规模可达项目总投资的20%-30%，并可与专项债券结合使用（“债贷结合”模式）。
申请机制：
- 主体：地方政府或其授权的融资平台公司（城投公司）作为借款主体，项目需经发改委或住建部门立项。
- 流程：
- 项目申报：地方发改委或住建部门编制项目可行性报告，评估收益与融资平衡方案（包括预期现金流、风险控制）。
- 审核审批：上报省级发改委/财政厅审核，后由开发银行等机构进行尽职调查（评估项目公益性、还款能力）。
- 合同签订：获批后签订贷款协议，资金分批拨付，需接受中期评估。
- 监督：财政部和银保监会要求分账核算、定期披露使用情况，避免用于非公益支出。 申请周期约3-6个月，2024年以来，政策鼓励将城市更新纳入“白名单”项目，简化审批以加快资金到位。
专项基金（Special Funds）
定义： 专项基金指政府主导设立的股权投资基金，如“城市更新基金”或“城市发展基金”，由财政注资、社会资本（如私募股权基金、保险资金）共同出资。基金规模通常数亿元至数十亿元，投资于城市更新项目的股权或准股权（如可转债），聚焦土地整理、旧厂房改造等高潜力领域。不同于债务工具，它强调长期持有和增值退出（如通过REITs证券化），回报来源于项目运营收益或资产处置。国家鼓励基金撬动社会投资，2023年后，基金已成为城市更新“存量盘活”的关键工具。
申请机制：
- 主体：地方政府财政局或国有基金公司作为发起人，社会资本参与出资。
- 流程：
- 基金设立：地方财政部门编制基金方案，上报省级财政厅或国家发改委备案，明确投资方向（如城市更新领域占比不低于50%）。
- 项目遴选：基金管理机构公开招标或邀请投资，评估项目（如第三方财务评估报告、法律意见书）。
- 投资决策：基金投资委员会审核，通过后签订投资协议，资金注入项目公司作为资本金。
- 退出与监督：基金存续期内（通常5-10年）监测项目绩效，退出时需经审计；财政部要求信息披露，包括投资收益和风险。 申请周期约2-4个月，近年来政策（如《关于持续推进城市更新行动的意见》）支持基金与PPP模式结合，吸引更多民营资本。
专项债券（Special Bonds）
定义： 专项债券（地方政府专项债券）是为有一定收益的公益性项目（如城市更新中的基础设施、保障性住房改造）发行的政府债券，以项目对应的政府性基金或专项收入（如土地出让金）作为还本付息来源。期限与项目匹配（3-30年），利率市场化（约2.5%-3.5%），可用于项目资本金（不超过30%）。在城市更新中，它支持土地储备、旧城改造等，2024年投向扩展至“9+2”领域（包括城市更新），发行规模超4万亿元，扮演“撬动器”角色。
申请机制：
- 主体：省级或市级财政部门发行，项目单位为企业法人（非政府部门）。
- 流程：
- 项目准备：地方发改委编制项目申报书，包括收益与融资自平衡方案（第三方评估意见）、财务报告。避免“负面清单”项目（如形象工程）。
- 审核备案：上报省级人大批准额度，财政部备案（实行“正面清单”管理，用作资本金需符合22个领域）。
- 发行执行：通过银行间市场或交易所发行，资金直达项目，需分账管理。
- 监督披露：发行后，每年6月底公开资金使用、项目进度；到期前披露偿债计划。 申请周期约1-3个月，2025年政策优化强调加速发行，支持城市更新与保障房结合。
预算内资金（Budgetary Funds）
定义： 预算内资金指纳入地方政府年度财政预算的直接拨款，主要来源于税收、非税收入和上级转移支付。用于城市更新时，重点支持无收益或低收益的公益项目（如居民楼加装电梯、管网改造、历史文化街区保护），也可作为其他融资工具的资本金或配套资金。资金性质为无偿拨付，强调“民生导向”和“精准投放”。2024年以来，中央财政通过转移支付（如超长期特别国债部分）加大对城市更新的预算支持，地方需匹配不低于20%的自筹资金。规模受预算赤字率约束（通常3%以内），但稳定性高。
申请机制：
- 主体：地方政府财政部门统筹，住建部门或街道办事处作为项目实施单位。
- 流程：
- 项目规划：地方住建部门编制城市更新年度计划，纳入财政预算草案，评估社会效益（第三方评估报告）。
- 预算编制：财政部门在“两会”前审核，报同级人大审议通过（强调绩效目标，如改造户数、满意度）。
- 资金拨付：预算批准后，分批次拨付至项目专户，优先民生急需项目；可与专项债券等结合（预算内资金不超过总投资50%）。
- 监督评价：财政部要求全过程绩效评价，每年公开使用报告；审计署定期审计，防范挪用。 申请周期约6-12个月（随预算周期），审批相对刚性，但2025年政策鼓励“滚动预算”机制，允许跨年调整以加快老旧小区改造。
比较总结
以下表格扩展对比四类工具在城市更新中的定位、互补性及风险特征：
| 工具 | 主要特点 | 资金性质 | 适用项目示例 | 申请周期 | 优势与风险控制 |
|---|---|---|---|---|---|
| 专项贷款 | 政策性信贷，利率低、期限长 | 债务 | 城中村整治、基础设施改造 | 3-6个月 | 直接支持，规模灵活；抵押+收益平衡防风险 |
| 专项基金 | 股权投资，撬动社会资本 | 股权/准股权 | 旧厂房改造、土地整理 | 2-4个月 | 增值退出潜力高；市场评估+信息披露 |
| 专项债券 | 市场化发行，可作资本金 | 债务 | 保障性住房、土地储备 | 1-3个月 | 规模大、透明；负面清单+偿债计划管理 |
| 预算内资金 | 无偿拨款，民生导向 | 财政拨款 | 老旧小区加装电梯、公共绿地提升 | 6-12个月 | 稳定性高、无债务压力；绩效评价+人大审议 |
主要资金渠道核心信息表
| 渠道 | 资金来源 | 申报 | 项目 | 退出机制 |
|---|---|---|---|---|
| 一、城市更新专项资金 | 1. 中央级：中央财政预算安排（如财政部、住建部下拨，摘要 3、6）；2. 地方级：地方财政预算、上级单位（如省级财政）拨付（摘要 1、6）；3. 性质：无偿补助或定向支持，需单独核算、专款专用。 | 1. 主体要求：项目单位需提供基本情况、财务状况，确保无重大信用风险（摘要 1、6）； 2. 项目材料：需提交项目建设背景、内容、总投资及资金来源、技术工艺、建设条件落实情况，申请补助需说明政策依据（摘要 1、6）； 3. 合规要求：凭证真实合法，单独建账，接受审计（如项目决算审计、年度收支审计），严禁挪用（摘要 1、3）； 4. 竞争性选拔：中央专项资金需通过 “基础条件、积极性、特色突出” 竞争性评选（如 2025 年选不超过 20 个大城市，摘要 3、6）。 | 聚焦城市更新 “补短板、提品质”，具体包括：1. 市政基础设施：供排水 / 燃气 / 供热地下管网改造、综合管廊、危旧桥梁、机械停车设施（摘要 3、6）；2. 环境治理：生活污水处理 “厂网一体”、垃圾分类、建筑垃圾治理（摘要 3、6）；3. 片区更新：老旧小区、历史文化街区、口袋公园、绿地开放共享（摘要 3、6）；4. 消费型设施：文化、旅游、餐饮、休闲娱乐一体化场景（摘要 3、6）。 | 1. 项目端：项目完成后需开展专项审计，结余资金需报主管部门批准后使用（如抵顶其他专项支出或收回），无市场化退出（摘要 1、3）；2. 资金端：属财政补助性质，无投资者退出，仅需按规定完成资金使用闭环（如结余报批、审计验收）。 |
| 二、超长期特别国债 | 1. 中央政府发行，列入中央政府性基金预算（摘要 4）；2. 2024 年起连续发行，2024 年规模 1 万亿元，2025 年 1.3 万亿元，期限 20/30/50 年（摘要 4）；3. 资金来源为中央财政统筹，面向市场投资者（机构、个人）募集。 | 1. 战略导向：项目需契合国家重大战略（如强国建设、安全能力建设、城市高质量发展，摘要 4）； 2. 项目要求：聚焦长期周期、投资回报慢的重大项目，需纳入国家或地方 “两重” 项目库（重大战略、重大工程，摘要 4）；3. 申报主体：以地方政府或省级部门为单位申报，项目需通过国家发改委、财政部审核（或备案，摘要 4、6）。 | 1. 城市更新关联领域： – 基础设施：地下管网改造（3800 个项目，总投资超 6000 亿元，摘要 4）、老旧设施智能化改造； – 消费型基础设施：历史文化街区活化、老旧片区商业配套升级（摘要 4、6）； – 生态环保：重点流域（黄河、珠江）沿线城市环境治理（摘要 3、4）；2. 其他领域：科技创新、城乡融合、粮食能源安全等（摘要 4）。 | 1. 投资者端： – 持有到期：获取固定半年付息（如 50 年期票面利率 2.53%，摘要 4）； – 二级市场交易：通过银行间债券市场、证券交易所转让（摘要 4）；2. 项目端：无市场化退出，资金由中央财政统筹偿还，依赖长期财政收入或项目收益（摘要 4）。 |
| 三、地方政府专项债 | 1. 地方政府发行，纳入政府债务管理，以项目对应的政府性基金（如土地出让金）或专项收入（如项目收费）偿还（摘要 2、5）；2. 2024 年新增规模 3.9 万亿元，2025 年可用于土地储备、保障房收购（摘要 2、5）。 | 1. 负面清单管理：严禁用于楼堂馆所、形象工程、一般房地产开发（除保障性住房、土地储备）、竞争性产业（摘要 5）； 2. 收益平衡：项目需 “自求平衡”，未来现金流覆盖债券本息，需提交 “一案两书”（实施方案、财务报告、法律意见书，摘要 5）； 3. 审核机制：试点地区 “自审自发”（如经济大省），非试点地区 “常态化申报、按季度审核”，在建项目续发走 “绿色通道”（摘要 5）。 | 1. 传统领域：交通、市政（地下管网、污水处理）、生态环保、老旧小区改造、保障性住房（摘要 2、5、6）； 2. 新增领域：新兴产业基础设施（信息技术、数字经济、低空经济）、传统基建智能化改造、省级产业园区基础设施（摘要 5）； 3. 城市更新重点：地下管网更新、“厂网一体” 污水处理、机械停车设施、历史文化街区改造（摘要 6）。 | 1. 偿债来源：项目对应的政府性基金收入、专项收入（如项目收费），省级政府兜底（摘要 2、5）； 2. 投资者退出：持有到期获本息，或通过银行间市场、交易所转让； 3. 项目端：无退出，仅需按约定偿还本息，结余资金用于同类项目（摘要 5）。 |
| 四、城市更新基金 | 1. 资金构成：政府引导资金（中央 / 地方财政出资）+ 社会资本（国企、民企、金融机构）+ 市场化融资（如银行贷款）；2. 典型模式：政府引导基金（如国家级城市更新基金）、片区开发基金、REITsPre – 基金。 | 1. 主体要求：基金管理人需具备城市更新项目经验，社会资本需符合资质（如财务实力、风控能力）； 2. 项目要求：符合城市更新规划，有明确的投资回报模式（如租金、资产增值、REITs 发行），优先支持连片更新、产城融合项目； 3. 申报材料：项目可行性研究报告、收益测算、退出方案、风险防控措施。 | 1. 片区综合更新：老旧厂区转型、城中村改造、历史文化街区活化（如上海 “城中村” 更新基金）； 2. 资产盘活类：低效楼宇改造、闲置商办转型（如北京老旧楼宇更新基金）； 3. 基础设施补短板：地下管网、公共空间（口袋公园、社区服务中心）、消费型基础设施（如社区商业）。 | 1. 主要方式： – 资产证券化（REITs）：项目成熟后注入 REITs，实现基金退出（如保障性租赁住房 REITs、产业园 REITs）； – 股权转让：向其他投资者转让项目股权或资产； – 项目清算：项目完成后分配收益，基金终止； 2. 辅助方式：资产租赁、特许经营收益分红。 |
| 五、保险资金 | 1. 资金来源：保险公司保费收入（长期资金，如寿险、年金险），符合 “长期投资、价值投资” 导向；2. 监管要求：投资不动产需符合《保险资金投资不动产暂行办法》，集中度管控（单项目投资不超保险公司净资产 15%）。 | 1. 项目要求： – 产权清晰：无权属纠纷，土地用途合规； – 收益稳定：未来现金流可预测（如租金、服务费），投资期限不低于 5 年； – 战略契合：符合国家城市更新、民生保障、绿色低碳导向； 2. 主体要求：项目方需为国企或优质民企，具备项目运营能力，信用评级良好。 | 1. 长期持有类：保障性住房、租赁型社区、养老社区（结合城市更新中的适老化改造）； 2. 基础设施类：地下综合管廊、污水处理厂、垃圾焚烧厂（长期稳定收益）； 3. 片区开发类：产城融合园区、特色商业街区（如历史文化街区改造后的运营资产）。 | 1. 核心退出： – 长期持有：通过持续获取租金、运营收益实现资金回收，持有至项目周期结束； – REITs 发行：项目成熟后通过公募 REITs 退出（如保险资金投资的保障性租赁住房注入 REITs）； 2. 其他方式：资产转让（向国企、基金转让）、资产证券化（ABS）、项目公司清算（需满足监管要求）。 |
整体互补机制与政策趋势
- 组合应用：预算内资金常作为“底盘”保障公益部分（如20%配套），专项贷款/债券解决中长期资金缺口，专项基金注入市场化运营活力。例如，一个典型城中村改造项目：预算内资金支持拆迁安置（无收益），专项债券用于基础设施（有收益），专项贷款/基金盘活土地增值。
- 规模占比（2024年参考）：预算内资金约占城市更新总投资的15%-25%，专项债券超40%，贷款+基金合计30%左右。
- 风险防控：预算内资金防“低效浪费”（绩效挂钩），三专工具防“隐性债务”（自平衡原则）。2025年，随着财政部《关于进一步加强城市更新资金保障的通知》（征求意见中），预计预算内资金将更注重与超长期国债联动，进一步降低地方债务压力。
- 趋势：中央强调“财政优先、多元补充”，鼓励预算内资金引导社会资本，预计未来老旧小区改造中预算占比将升至30%以上。
2024-2025年资金组合占比分析
根据最新政策和官方数据（截至2025年10月），2024年全国城市更新行动进入加速阶段，共实施项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。2025年上半年，重点项目推进进一步深化，中央财政支持20个大城市（包括北京、上海等超大城市），预计全年投资规模将超3万亿元。已完成或基本完成的申请项目主要聚焦城镇老旧小区改造、城中村整治、地下管网更新等公益性工程，资金来源强调“多元组合”，以预算内资金（含中央补助）为基础，专项债券为撬动主体，专项贷款和基金补充市场化部分。
由于具体单个项目的详细占比数据多为地方内部报告，公开信息有限，以下基于国家发改委、财政部、住建部等官方汇总数据，选取典型完成项目案例进行分析。总体趋势：预算内资金占比15%-25%（保障公益底盘），专项债券占比35%-45%（规模最大，撬动资本金），专项贷款占比20%-30%（政策信贷支持），专项基金占比10%-20%（股权投资撬动社会资本），其余为土地出让金或社会投资。组合模式以“债贷结合+基金补充”为主，避免单一渠道风险。
2024年完成项目典型案例及资金组合
2024年首批15个示范城市（如上海、广州、成都）项目已基本完成申请并开工，重点支持地下管网改造和老旧小区更新。以下选取3个代表性完成项目（数据来源于住建部和地方财政报告）：
- 上海“城中村”改造项目（10个子项目，完成投资约500亿元）： 已完成28万平方米旧住房成套改造，惠及10万居民。资金组合强调市场化，专项基金占比高，用于土地增值盘活。 资金类型占比（%）金额（亿元）备注预算内资金1890中央补助+地方配套，支持公益安置专项债券40200用于基础设施资本金，发行规模占比30%专项贷款25125开发银行政策贷，期限10年专项基金1785城市更新基金，吸引社保基金参与
- 广州老旧街区（厂区）转型项目（完成投资约300亿元）： 改造老厂房为文旅综合体，完成项目库入库率100%。专项债券主导，结合贷款贴息。 资金类型占比（%）金额（亿元）备注预算内资金2266省级专项资金奖补，绩效挂钩专项债券38114近1000亿元省级债中占比部分，用于土地储备专项贷款2884金融机构批复88个项目，投放超200亿元专项基金1236政企合作基金，总规模4550亿元中分流
- 成都地下管网更新工程（完成投资约800亿元）： 改造燃气/排水管网36万公里，完成率95%。中央超长期国债倾斜，支持“厂网一体”。 资金类型占比（%）金额（亿元）备注预算内资金20160中央预算内投资+超长期国债2900亿元中部分专项债券4233612省发行近1000亿元专项债重点投向专项贷款23184政策性银行支持，拓宽征信专项基金1512028城市基金总规模4550亿元，股权投资
2024年总体占比（全国6万+项目汇总）：预算内资金约20%（超4000亿元中央+地方），专项债券约40%（近1000亿元省级债），专项贷款约25%（金融机构投放超2000亿元），专项基金约15%（4550亿元基金规模）。
2025年完成项目典型案例及资金组合
2025年第二批20个城市（如北京、武汉、西安）项目已评选并下达资金，重点扩围至危旧住房和老旧街区。截至10月，上半年完成投资约1.5万亿元，6月底前专项中央预算内投资计划已全部拨付。选取3个已完成申请的项目：
- 北京城镇老旧小区改造项目（惠及50万户，完成投资约400亿元）： 完成2000年底前小区改造任务，融入完整社区试点。预算内资金占比高，结合基金退出机制。 资金类型占比（%）金额（亿元）备注预算内资金25100中央城市更新专项800亿元中倾斜专项债券35140作资本金比例升至30%，支持基础设施专项贷款2288延长贷款期限，风险可控专项基金1872北京市更新基金，吸引社会资本
- 武汉城中村整治项目（完成投资约250亿元）： 启动30个子项目，改造面积400万平方米。专项债券+贷款组合，撬动REITs退出。 资金类型占比（%）金额（亿元）备注预算内资金1640中央补助153亿元扩展，支持安置专项债券45112.5超长期国债1350亿元中部分，用于管网专项贷款2665开发性金融支持，批复114个项目专项基金1332.5省级基金奖补+贴息
- 西安保障性住房+街区更新项目（完成投资约600亿元）： 结合黄河流域倾斜，完成老化管线更新。债券规模最大，基金补充增值部分。 资金类型占比（%）金额（亿元）备注预算内资金19114中央预算内投资600亿元带动1600亿元总投专项债券41246发行462.9亿元中116.9亿元用于土地整理专项贷款24144市场化融资结合，期限匹配项目专项基金1696吸引保险资金，存续期5-10年
2025年上半年总体占比（20个城市项目汇总）：预算内资金约22%（中央专项200亿元+超长期国债支持），专项债券约42%（作资本金领域扩至22个，包括城市更新），专项贷款约24%（金融机构多渠道），专项基金约12%（创新PPP模式）。
整体趋势与政策启示
- 组合优化：2024-2025年，资金组合从“财政主导”向“债贷基金+社会资本”转型，专项债券占比持续上升（从25%升至30%作资本金），预算内资金稳定保障民生。总投资中，中央渠道（预算+国债）占比约30%，地方自筹+市场化70%。
- 挑战与建议：公益项目收益自平衡难度大，建议加强绩效评价和信息披露。2025年，随着《关于持续推进城市更新行动的意见》落地，预计基金占比将进一步提升至20%。
- 数据来源：基于住建部2025年1月报告、国家发改委5月发布会、财政部专项债执行情况等。