自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知

各省、自治区、直辖市和国务院审批国土空间总体规划城市及新疆生产建设兵团自然资源主管部门、住房城乡建设部门：

为落实《中共中央　国务院关于推动城市高质量发展的意见》《中共中央办公厅　国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》要求，结合各地城市更新实践需求，在已有支持城市更新的规划和土地政策指引基础上，现就进一步支持城市更新行动的措施通知如下。

一、增强详细规划适应性

（一）依据国土空间总体规划和城市更新专项规划确定的城市更新目标和工作重点，结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。可按照法定程序和相关要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，并纳入国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”）实施监督。可结合完善公众参与和监督方式，制定简化详细规划修改程序。

（二）可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准；城市更新项目实施中，符合正面清单的，即视为符合详细规划。

（三）在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务（市政）设施（包括小区车辆停放场地及充电设施等）、提升社区公共空间服务功能（包括加装电梯、无障碍设施、小区绿化场地、健身步道等）等微更新项目，制定规划许可豁免清单。

二、优化过渡期支持政策

（四）利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。

三、推进存量土地和空间的临时利用

（五）可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。

（六）可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。

四、鼓励资源资产组合供应整体运营

（七）更加注重特色发展，积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，并结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制，形成推动城市更新行动的新动能、新优势。

五、创新不动产登记服务

（八）可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记，保障不动产权利在更新实施中的延续性。

（九）对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。涉及通过转让、置换等方式归集产权的，可灵活采用不同登记类型提供服务。

（十）对土地带建筑一并收储供应的，可根据有偿使用合同或划拨决定书中明确的建筑物权属、界址、面积、用途等信息，在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务。

六、妥善处置历史遗留问题

（十一）按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入“一张图”实施监督，确保底数清晰、封闭运行，严守底线、控制风险。

自然资源部和住房城乡建设部将加强工作指导和政策协调，适时开展业务培训和交流，总结可复制推广的经验做法。各级自然资源、住房城乡建设部门加强沟通协作，结合实际优化、细化有关措施，研究破解难点问题，及时总结实践经验，重要事项及时报告。

自然资源部

住房城乡建设部

2025年12月31日

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2026年1月20日15点，自然资源部召开2026年1月份例行新闻发布会，自然资源部国土空间规划局谢海霞局长介绍《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》精神。

自然资源部国土空间规划局谢海霞局长

为深入贯彻落实中央城市工作会议精神，进一步强化规划与土地政策融合，着力破解城市更新中的政策堵点，在系统总结实践经验的基础上，自然资源部与住房和城乡建设部联合印发了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》）。接下来，我将从出台背景、《通知》主要内容、下一步工作等三个方面进行介绍

出台背景

2025年中央城市工作会议提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，要求以建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手。2023年，我部发布了支持城市更新的规划与土地政策指引，有力支持了地方城市更新实践。随着城市更新行动的深入，我们发现在详细规划适应性、存量土地和建筑的临时利用、不动产登记等方面仍存在一些堵点，需要进一步予以明确。

同时，各地在近年来的城市更新实践中探索积累了许多可复制推广的经验，也提出很多好的政策建议。在这个背景下，我们进行了研究，在现有政策指引的基础上，进一步深化细化相关措施，形成了这个《通知》，旨在推动形成规划编制科学、政策工具精准、实施路径多元、权益保障有力的城市更新“新模式”，也给城市人民政府和参与城市更新行动的各方吃一个“定心丸”，让大家有更大的信心和决心参与到接下来的城市更新行动中，真正实现城市发展方式的根本性转变。

《通知》主要内容

一是增强详细规划适应性。根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，详细规划对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是核发建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，主要内容要纳入详细规划。因此要结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。可按照去年我部发布的行标《城市存量空间盘活优化规划指南》要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，纳入“一张图”管理，制定简化详细规划修改程序，提高行政效率。既依法给规划许可，又灵活适应市场，及时为实施城市更新行动提供规划依据。同时还鼓励各地结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准，符合正面清单的视为符合详细规划。如北京、上海、厦门等地探索了产业混合用地等工作路径，制定了相应的指导意见。在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目，免于规划许可。如重庆、南京等地制定了规划许可豁免清单。

二是优化过渡期支持政策。利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。过渡期满办理土地有偿使用手续的，在原有协议出让方式之上，新增了租赁方式，减轻一次性投入成本。一会儿，苏州将从过渡期政策落地的“最后一公里”给大家介绍这方面的经验。

三是推进存量土地和空间的临时利用。可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。如杭州制定了临时用地、临时改变房屋用途等管理实施细则。

四是鼓励资源资产组合供应整体运营。当前阶段已从规模驱动转变为价值驱动，因此，也鼓励各地因地制宜，更加注重特色发展，积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，并结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制，形成推动城市更新行动的新动能、新优势。如湖南、湖北等地探索将自然资源资产打包组合供应，提升空间价值。

五是创新不动产登记服务。可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，通过“预告登记”方式保障不动产权利在更新实施中的延续性，稳定各方预期。对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。对土地带建筑一并收储供应的，可在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务。一会儿，盐城将给大家详细介绍产权归集与不动产登记等方面的一揽子创新举措。

六是妥善处置历史遗留问题。按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入“一张图”实施监督，确保底数清晰、封闭运行，严守底线、控制风险。

下一步工作

《通知》印发后，自然资源部将与住房城乡建设部加强部门协同，做好地方指导、业务培训和经验总结推广。我们将组织各地积极落实《通知》提出的支持措施，结合本地的实际进一步细化，并将相关要求纳入地方国土空间规划编制与实施管理的相关法规，同时应注意严守安全底线，防范廉政风险和法律风险，在法律的框架下创新机制，注重基层减负，聚焦人民群众身边的急难愁盼问题，在确保符合各类安全规定等前提下，不断改善人居环境品质，努力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。