河南省自然资源厅
河南省财政厅
河南省住房和城乡建设厅
关于规划用地全链条支持城市更新若干政策的通知
豫自然资规〔2026〕4号
各省辖市、济源示范区、航空港区自然资源、财政、住房城乡建设主管部门：
为深入贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于城市更新和城市低效用地再开发的决策部署，进一步畅通规划、用地、登记全链条政策，支持城市更新项目更快落地更好实施，经商省市场监管局、省国动办、省消防救援总队等有关部门同意，制定如下支持城市更新的若干政策，现通知如下。
一、优化详细规划编制管理
（一）强化详细规划与城市更新的有效衔接。城市更新片区编制城镇详细规划（以下简称“详细规划”）可与城市更新片区策划和实施方案同步开展、统筹衔接，在落实国土空间总体规划（以下简称“总规”）管控要求和各类专项规划空间需求的基础上，结合更新项目策划的建设内容和产业业态，合理规划地表、地上、地下空间用途和开发强度等，提升详细规划的适用性，为城市更新项目落地提供规划依据。
（二）提高详细规划响应效率。各地可通过制定“单元分解台账”（名词释义见附录），将总规约束性指标、管控要求以及各类专项规划的空间需求等分解到各详规单元。更新片区可依据“单元分解台账”适时编制街坊详细规划（以下简称“街坊详规”），更快响应更新项目建设需求。对前期已取得土地手续但现行总规中规划用途与其不一致的地块，各地可在充分考虑总规强制性内容、对周边环境影响等条件的基础上，在详细规划中调整土地用途，支持项目建设的合理需求。
（三）建立详细规划动态维护机制。支持各地开展详细规划动态维护，提高详细规划对城市更新的适应性。详细规划动态维护可分为优化调整和技术修正。优化调整适用于根据总规动态调整完善成果、更新片区的更新目标等对详细规划内容进行正向优化或深化细化的情形，可由本级自然资源部门充分论证后编制优化调整方案，方案应公示不少于10天，报原审批机关同意后实施。技术修正适用于因勘界定桩等原因对地块边界、控制线等内容进行细化修正的情形，技术修正方案由市县自然资源部门审核通过后实施。各地可按照《城市存量空间盘活优化规划指南》（TD/T 1111-2025）和本地实际，进一步细化详规动态维护的情形和审批程序。
（四）规范详细规划修改程序。详细规划动态维护之外的情形应按规定履行详细规划修改程序。各地可结合总体规划实施评估和动态调整完善成果，集中对既有详细规划履行论证、公示、报请审批机关同意等规划修改的程序，后续根据需求即时编制详细规划，提高详细规划修改效率。
二、支持土地用途和建筑功能合理转换
（五）存量建设用地用途转换。市县自然资源部门可结合《存量城镇建设用地用途转换正面清单指引》（见附件1）和本地实际，制定本地存量城镇建设用地用途转换正面清单，报详细规划审批机关批准后使用。存量城镇建设用地用途转换符合正面清单的，视为符合详细规划，无需履行详细规划调整（名词释义见附录）程序，可编制包含用地性质、开发强度、设施配套等内容的地块图则（名词释义见附录），以“原详细规划+正面清单+地块图则”核定规划条件、办理规划许可；存量城镇建设用地用途转换不符合正面清单的，应按规定程序调整详细规划。用途转换涉及已供建设用地的，各地可结合本地实际制定管理细则，可先收回土地、调整规划用途后再重新供应，符合协议出让条件的，也可在完成详细规划调整、重新核定规划条件后以协议方式与土地使用权人签订变更协议或重新签订出让合同，相关法律法规有明确规定或出让合同有约定的，按法律法规规定或出让合同约定办理。以协议方式办理用地手续的，应合理评估需补缴的土地出让金。
（六）存量建筑功能临时转换。商服、工业、仓储用地上的存量建筑可整体或局部临时转为公共服务、零售商业、市政设施等使用。市县自然资源部门可会同住房城乡建设等部门，结合本地实际制定存量建筑功能临时转换的正面清单。建筑功能临时转换符合正面清单的，在不增加建筑面积、建筑高度、建筑层数且不影响建筑结构安全、不影响安全疏散和消防设施运行、对周边无严重影响的前提下，可在5年内对存量建筑进行临时利用，无需办理规划调整、规划许可等手续，由经营主体持原规划许可手续或原建设手续或关于建设年代的认定意见（对于《城市规划法》实施前建成、未办理规划许可的存量建筑可由本地住建部门出具建设年代认定意见）向相关部门申请消防设计审查验收、施工许可、竣工验收，并按程序办理经营许可、消防许可等，5年临时利用以相关审查验收、许可办理完成时间起算。建筑功能临时转换不改变不动产证载用途，届满前拟改变不动产证载用途的，应根据本文第（五）条规定完成土地用途变更后，按程序办理不动产登记。
（七）用好产业用地过渡期政策。在不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）的前提下，利用存量土地、存量建筑发展国家支持产业、行业的，可享受产业用地过渡期政策，按照原用途和权利类型使用土地。用地主体应持土地权属证明、产业类型认定文件等材料向市或县（市、区）自然资源部门申请过渡期政策备案（《国有建设用地过渡期政策备案表》见附件2），由自然资源部门会同同级发改、住建、工信等部门审核。过渡期内在不突破原规划条件（用地性质除外）和土地出让合同（划拨决定书）约定的前提下，允许用地主体新建必要配套设施，按照原土地用途办理规划许可和不动产登记，无需补缴土地出让金。过渡期原则上不超过5年，新建必要配套设施的过渡期可适当延长，但不超过6年，起始日以《国有建设用地过渡期政策备案表》审核通过日期为准，终止日不得超过国有建设用地使用权的终止日期。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，可依据本文第（五）条规定完成土地用途变更后按程序办理不动产登记，也可采取租赁或协议出让方式依法依约按新用途办理用地手续；不符合产业发展方向和履约监管要求的，应按约定停用产业用地过渡期政策，恢复原土地用途。
三、倡导土地综合开发利用
（八）土地混合和兼容利用。可根据《城镇建设用地混合、兼容利用正负面清单》（见附件3）对单一宗地规划多种用途，市县自然资源部门可结合实际，制定本地城镇建设用地混合、兼容利用正负面清单，经详细规划审批机关批准后使用。土地混合兼容利用的主导用途计容建筑面积应大于宗地总计容建筑面积的50%，辅助用途（配套设施除外）计容建筑面积大于宗地总计容建筑面积15%的按混合用地管理，辅助用途（配套设施除外）计容建筑面积小于宗地总计容建筑面积15%的按兼容用地管理。兼容用地结合兼容用途及其建筑规模比例综合确定地价，涉及经营性用途的应当有偿使用，在进行不动产登记时按兼容用途进行注记。以划拨方式取得的土地拟兼容经营性用途的，可在不改变用地主体的前提下，在详细规划中明确兼容比例、开发强度等内容，重新核定规划条件，以协议出让方式办理土地有偿使用手续，按照经营性用途办理规划许可和不动产登记，但不得单独分割转让、抵押、对外销售。除土地有偿使用合同约定可转让的部分外，兼容用地和工业、仓储混合用地不得分割转让。
（九）空闲土地利用。对于难以独立开发的边角地、夹心地、插花地等零星地块，可协议出让给相邻土地使用权人，与相邻地块统筹核定规划指标。对于地上空间已使用，地下空间仍具备利用条件的，在取得原土地使用权人同意并确保地上建筑安全的前提下，可在详细规划中补充地下空间用途、开发强度等，将地下空间使用权另行供应。各地可充分考虑地下空间建设成本差异，制定地价向下递减政策。在维护相关方合法权益、保障安全、不影响盘活处置及后期土地供应的前提下，可对批而未供、储备用地等进行短期开发利用，短期利用原则上不超过5年，由市县自然资源部门编制土地短期利用方案，明确用途、使用期限、开发强度、有偿使用方式、无条件恢复原状的措施等，与使用方签订协议后用地。短期用于设施农业的，无需办理设施农业用地手续，仍按建设用地管理。无力开发、闲置的已供土地，可在不影响继续建设或处置的前提下临时用于停车场、充电站、农贸市场等。鼓励城市立交桥下等空闲空间结合周边环境和群众需求因地制宜再利用。
（十）公园绿地复合利用。鼓励已建成投用的公园绿地，在不影响功能和环境的前提下，因地制宜建设休闲游憩、商业餐饮等配套建筑，营造更多大众消费场景。配套建筑占地不得超过《公园设计规范》（GB 51192-2016）中规定的占地标准，原则上不得超过2层，不得建设高档酒店、私人会所等小众经营性场所，按照附属用房办理不动产登记。公园中的游乐设备不作为配套建筑管理，不计入容积率。
（十一）自然资源资产组合供应。项目涉及多个小地块的，可统一核定规划条件，在规划条件中列明各地块的规划管控要求，实行整体供地，签订一个出让合同或核发一个划拨决定书。一个项目需使用多个不同用途、位置邻近地块的，可分别核定规划条件进行组合供应，分别签订出让合同或核发划拨决定书。在符合国土空间规划的前提下，可以资产包的形式对土地、森林、矿产等多门类自然资源资产进行组合供应，组合供应方案中应明确各类自然资源资产的使用条件、开发要求、出让底价、溢价比例等，按自然资源资产门类分别签订供应合同、缴纳相关收益。
四、支持重点区域更新
（十二）危旧小区自主更新。为消除群众住房安全隐患，改善居住条件，对于鉴定为C级、D级危房或业主有更新需求的城镇建设用地上的房屋，如业主有集资意愿，可以小区或楼栋为单位，由业主向当地城市更新主管部门提出重建申请，经市或县政府同意后进行拆除重建。重建应由有资质的建设单位承建，原则上不增加户数，可在满足消防和安全的前提下，对标好房子标准优化户型、改造水电燃气等基础设施，对标完整社区建设增设物业管理用房、养老设施、社区用房等，增加的地上计容建筑面积原则上不得超过原建筑总面积的20%。重建前由自然资源部门组织编制详细规划，受客观条件制约规划指标确实无法满足现行相关标准规范的，在保障公共安全的前提下可按不低于重建前的标准控制，按程序核发规划许可，采用按户首次登记等方式办理不动产登记。鼓励各地制定危旧小区自主更新的其他支持政策。
（十三）商服和工业项目自主更新。鼓励商服、工业用地使用权人通过自行出资、自主改造的方式对既有建筑开展更新建设，对于不改变规划用途、符合原规划条件的可直接办理建设工程规划许可，不改变用途但需要增加建筑面积的，应当按法定程序变更规划条件，补缴土地出让金后办理建设工程规划许可，采用按户首次登记等方式办理不动产登记。土地使用权期满符合续期条件的，可以协议方式办理续期手续。在不影响交通和消防安全的前提下，鼓励临街商业改造更新外立面，增设外摆空间、柔性围合空间等，进一步提升街区活力。
（十四）历史文化遗产保护传承和活化利用。坚持“老城不能再拆”的原则，强化历史文化遗产保护。在确保遗产本体安全与传统风貌完整的前提下，鼓励对不可移动文物、历史建筑、工业遗产、历史文化街区、历史地段等历史遗存进行活化利用，通过引入新业态新功能、植入便民服务项目，丰富城市文化体验、旅游休闲功能，推动历史文化遗产融入现代生活。加强城市重点地段风貌管控，合理控制建筑高度、立面形制、色彩材质等要素，延续城市空间肌理与历史文脉，传承弘扬中原文化底蕴，塑造兼具时代活力的城市风貌。
五、加强更新项目实施保障
（十五）创新土地供应方式。鼓励结合城市更新项目实际情况，按需采用带方案出让、综合评价出让、长期租赁、先租后让、弹性年期出让等方式供应土地，降低用地成本。对于标准厂房、科创平台以及可以使用划拨土地的能源、环保工程、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育、供水、燃气、供热等项目用地，支持以国有建设用地使用权作价出资或入股方式供应土地。支持土地带建筑收储供应，在土地有偿使用合同或划拨决定书中明确建筑物权属、界址、面积、用途等相关内容。采用租赁方式取得国有建设用地使用权的，允许按程序申请办理规划许可和不动产登记。
（十六）优化规划指标核定和规划许可办理。在保证公共安全和公共利益、不改变建筑主体结构等前提下，老旧建筑增设楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、休憩设施、风道、外墙保温、电动自行车停放和充电设施等必要附属设施的，其新增建筑量不计入规划容积率，免于办理规划许可，立体绿化面积可纳入绿地率计算。为保障居民基本生活需求、补齐城市短板，低效闲置土地和建筑盘活优先用于建设平急两用设施、市政基础设施、公共服务设施等，在对周边不产生影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率、建筑密度指标的约束，但不得超出国家、省相关标准规范，提升城市应急保障和安全韧性水平。
（十七）强化消防安全管理。在不改变使用功能、不增加建筑面积的前提下改造既有建筑的，原则上执行现行国家工程建设消防技术标准，不同性质建筑应保持规范要求的防火间距且不得混合设置，保障消防安全。历史文化街区、历史建筑改造确实无法满足现行国家工程建设消防技术标准要求的，应制定科学合理的技术方案，由当地住房城乡建设部门会同有关部门，组织工程建设单位、业主单位、利害关系人等依法会商解决，确保满足消防安全需要。
（十八）完善权属转移登记。拟更新项目原产权已分割出售的，可在更新前由全体产权人对资产处置方案协商一致并进行书面约定，在更新完成后采用按户首次登记方式办理不动产登记。更新项目涉及产权转让的，转让双方可在项目建设前签订土地和地上建筑的转让合同，依法办理预告登记，预告登记权利人可作为申报主体持预告登记凭证向自然资源、住建、消防等部门申请办理相关审批手续，项目完工并验收后，按照预告登记事项申请办理不动产登记。
（十九）提高更新项目审批效率。鼓励各地通过联合编制建设工程设计方案、施工图设计文件、消防设计文件，同步申请建设工程规划许可证、应建防空地下室的民用建筑项目报建审批、建筑工程施工许可证、建设工程消防设计审查四个事项的办理，实行“同步申报、并联审查”，最大限度压缩审批周期。在项目验收阶段，可将规划核实、土地核验、房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案、建设工程消防验收（备案）、人防工程竣工验收备案、建设工程档案验收等事项整合为“一件事”统一办理，进一步精简材料、优化流程，全面提升城市更新项目审批服务效能。在人防专项规划范围外的城市更新项目无需办理人防审批手续。
（二十）强化多元资金支持。城市更新项目可统筹使用中央预算内投资、超长期特别国债以及政策性金融工具，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持。鼓励政策性金融机构和商业银行为城市更新项目实施主体提供长周期、低利率的信贷支持。支持民营经济组织和社会资本参与城市更新项目，由地方政府积极组织磋商，在保障各方权益的前提下提供多种参与方式。鼓励多元资金投入盘活低效用地、存量资产和老旧资源，支持存量低效闲置资产用于高校学生宿舍、养老托育、社区服务、商业设施、文旅项目等。城市更新项目新建建筑未超过拆除建筑面积的部分、城中村改造安置用房、公益类项目等符合国家相关规定的，可免交城市基础设施配套费。
鼓励各地结合本地实际，出台本地支持城市更新的细化配套政策。
河南省自然资源厅
河南省财政厅
河南省住房和城乡建设厅
2026年7月1日
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