1 概述：城市更新的战略意义与时代背景
城市更新作为中国新型城镇化进程中的重要战略，已经从单纯的物理空间改造转变为综合性社会系统工程。 根据马江博的分析，城市更新是我们未来几年少有的增量红利，它意味着城市从”增量扩张”到”存量运营”, 城市更新将一步步取代拆迁重建，成为城市发展的主旋律。这一转变对中国城市的未来发展影响深远， 不仅改变了房地产格局，更将重新定义城市生活方式和空间价值利用。
2021年我国首次提出实施城市更新行动，当年批复了北京、重庆等21个城市作为试点；之后上海、天津、宁波等城市也发布了相关城市更新方案。到2024年，第一批试点城市的三年行动基本结束，国家在此基 础上发布了《关于持续推进城市更新行动的意见》,标志着城市更新从试点阶段进入全国推广阶段。
马江博认为，这是一个罕见的红利信号正在进一步扩大的标志，意味着城市更新将进入全面加速阶段。
2 制度创新分析
2.1 从“三规划一计划”到”两规划”的制度变革
马江博指出，城市更新在制度设计上发生了重大变化。2015年棚改时期定下的制度简称为”三规划一计划”,即符合社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及市、县级国民经济和社会发展 年度计划。这种制度设计虽然保证了地方政府严格依法办事，便于上级考核，但也存在明显的弊端：编 制过程存在大量博弈甚至内耗，包括上下级政府之间的考核与加码、各个横向部门之间的预算争夺，导致项 目推进耗时更长，而且在资金有限时，不得不通过城投大量借款来弥补资金缺口，这也是形成地方债问原因之 一 。
相比之下，本次城市更新行动在制度方面进行了显著简化，文件提到要”依据国土空间规划，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划”,形成了“两规划”制度1。这一转变带来了两个重要变化：
·放权和灵活：”两规划”下的城市更新专项规划，依据国土空间规划和城市体检评估结果制定，地方政府在制定专项规划时有更大的灵活性。相比之下，“三规划一计划”在全国范围内有较为统一的框架和要求，地 方政府执行过程中需要遵循更多的上级规定，灵活性和自主性都严格受限。
·更加高效：流程的简化能降低协调成本和减少制度博弈，实施速度可以更快。同时“两规划”还设计构建 了”专项规划-片区策划-项目实施方案”的规划实施体系，有明确的层级和逻辑关系，而且可以随时调 整 ，这是之前的制度做不到的1。
表：城市更新制度变革对比
2.2 制度创新的实际意义
马江博强调，制度创新的根本目的是通过给予地方更大的自主权和简化流程，来促进各个城市加码加力，快 速推进城市更新1。这种制度变革反映了中央政府对于城市更新行动的紧迫感，也体现了“因地制宜”的实 践理念。各城市可以根据自身特点和实际需求，制定更符合本地实际情况的城市更新方案，避免了过去”一刀切”政策带来的水土不服问题。
3 土地要素改革
3.1 城市更新面临的三大土地难题
马江博分析指出，城市要更新，需要增加停车场、兴建适老化设施、建设很多配套，但很多城区内并没有充 足的土地推动大规模城市更新行动，土地问题是个老大难问题，至少面临三个难题：
·规划的刚性约束：现有控规指标(如用地性质、容积率等)与城市更新的土地需求不匹配，包括很多城 市中心区地块分散零星，难以整合开发，土地碎片化严重。
·产权复杂：国有/集体土地交织，权属不清，而且很多工业用地转变土地性质的成本很高，历史遗留问题 非常多。
·经济可行性不足：传统”招拍挂”(招标、拍卖、挂牌)方式不适用于城市更新项目，土地增值收益分配机 制也不完善1。
3.2 土地政策创新解决方案
针对这些土地难题，本次城市更新文件通过制度创新，实现”规划可调、土地可用、经济可行”,具体措施包 括：
1.允许调整规划：地方可以通过法定程序调整土地规划，包括用地性质、容积率等，并建立”正负面清单”。 例如允许工业用地转文创、转商业、转居住用地等，相当于把相连的同一片区域重新做整体规划，按需 要变更土地性质，实现精细化运营。这实际上给了地方政府更大的权力。
2.土地混合利用与功能兼容：允许同一地块兼容多种功能，如商业+办公+住宅，打破单一用途限制；同时 还要”推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立”,例如地下开发商场，地上开发住宅， 同一块地，地上地下的土地性质可以不一样。
3.盘活存量用地：允许地方政府对闲置土地进行回收，把闲置土地用来建设保障房、产业园或者公共设施，同时还鼓励原产权人自行改造，或者通过股权转让、合作开发引入社会资本。
4.地价政策优化：土地变更性质会产生增值，文件提出”优化地价计收规则”,从各地实践来看，这部分权力 也给到了地方，地方有更大的自主性来决定1。
表：城市更新土地难题与解决措施对应关系
土地难题 解决措施 创新点
| 规划刚性约束 | 允许调整规划，建立正负面清单 | 赋予地方更大规划调整权 |
| 产权复杂 | 土地混合利用与功能兼容 | 打破单一用途限制，地上地下分层设立 |
| 经济可行性不足 | 盘活存量用地，地价政策优化 | 鼓励社会资本参与，优化地价计收 |
4 资金保障体系
4.1 多元化资金渠道
马江博强调，资金是推动任何政策的最重要一环。2015年的棚改打开了抵押补充贷款工具(PSL)的水龙头来 支持各地推进，即货币政策发力。
而本次城市更新的资金来源主要包括：超长期国债、财政扶持、地方专项 债，加上去年开设的城中村改造专项贷款，这四项是前期投入的主力军，核心是财政政策发力1。
这种资金结构的设计反映了中央政府对城市更新项目的长期性和特殊性的认识。超长期国债能够匹配城市更 新项目的长周期特点，减轻短期还款压力；财政扶持体现了政府的引导作用；地方专项债则调动了地方的积 极性；城中村改造专项贷款针对性强，能够精准解决更新中的难点问题。
4.2 市场化融资机制
除了政府资金投入外，文件还要求进一步吸引市场投资，包括吸引金融信贷、社会资本，推行政府和社会资 本合作模式(PPP模式)、发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)、资产证券化产品等，为城市更新提 供更多资金。这种多元化融资机制的设计，有助于缓解地方政府财政压力，特别是对资金本身紧张的中 小城市而言尤为重要。
马江博特别指出，支持力度很大，国家发改委官员在5月20日国务院新闻办的新闻发布会上明确，将会在 2024年6月底前下达2025年城市更新专项预算内投资计划。这种提前下达预算的做法表明了政府推进城 市更新行动的决心和效率要求。
4.3 防止”动作变形”
针对过去几年部分城市假借城市更新框架、行土地财政之实的现象(把中心城区地段较好的城中村拆除，或 把商业用地、工业用地、绿化用地改为居住用地，卖地建设新房项目),政策已明确表示”不搞大拆大建”, 要”一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造，防止地方”动作变形”。
表：城市更新资金来源及特点
资金来源 特点 适用对象 优势
| 超长期国债 | 期限长、成本低 | 全国性重大项目 | 减轻短期还款压力 |
| 财政扶持 | 引导性强、规模灵活 | 示范性项目 | 体现政府政策导向 |
| 地方专项债 | 地方主导、专款专用 | 地方重点项目 | 调动地方积极性 |
| 城中村改造专项贷款 | 针对性强、条件优惠 | 城中村改造项目 | 精准解决难点问题 |
| 社会资本 | 市场化运作、效率高 | 有收益项目 | 缓解政府财政压力 |
缓解政府财政压力
5 市场前景与影响
5.1 巨大市场容量
马江博预测，这一轮城市更新行动是体量几十万亿的大变革，背后的影响会很巨大1。根据相关数据，截 至2021年底，全国411个城市共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。随着《关于持续推进 城市更新行动的意见》的发布，市场容量将进一步扩大，预计”十五五”期间城市更新市场总容量将达到20 万亿元以上。
市场容量的扩大不仅体现在投资规模上，还体现在涉及领域的广泛性上。城市更新包括老旧小区改造、城中村及危旧房改造、地下管网升级、历史文脉保护等多个领域，每个领域都有巨大的投资需求和发展空间。特 别是老旧小区改造和城中村改造，涉及面广、影响人口多，是城市更新的重点和难点。
5.2 多维度影响分析
马江博总结了四条关键趋势和影响：
1.城市更新将加速房产价值的”马太效应”:在大规模城市更新的推动下，城市核心区的资产会进一步升值，主城区老旧小区通过改造(如加装电梯、配套升级)或功能转换(如工业厂房改文创空间)后，居住价值和商业价值将显著提升。尤其是一二线城市的核心地段，优质公共服务资源(包括学区、三甲医 院)叠加更新红利，可能催生新一轮房价的走强，至少会企稳。相反，部分“老破小”如果没能被纳入更新 范围，未来改造道路会更漫长，可能加速贬值。远郊新区缺乏产业和人口支撑，与中心城区的差距将进一步拉大。
2.就业与产业机遇会重新分配： 一些传统产业会复苏，如建筑建材、电梯制造、管道线缆等需求会增加但竞争加剧会压缩利润空间，具备技术优势的企业会更受益。新兴服务业会加速爆发，社区经济(包养老托育、智慧物业)、环保产业(如污水处理、土壤修复)以及文化创意(如旧厂改造)等领域，将涌现很多中小微企业的机会。地方政府偏好也会变化，城市更新项目更倾向运营能力而不是开发速度， 具备”设计+施工+运营“一体化综合服务能力的企业，更容易获得订单。
3.居民生活和消费习惯会重构：社区服务便利化，“一刻钟生活圈”推动社区商业从”便利店+菜市场”,升级 成“嵌入式服务综合体”,生鲜前置仓、社区食堂、共享育儿站等模式会加快普及，本地生活赛道竞争会进 入新阶段。另外，老龄社会需求显性化，适老化改造、社区养老、健康服务等需求会大幅增加。
4.城市治理模式转型：从管理到服务，从粗放到精细，城市更新将推动城市治理模式的深刻变革。数字化 治理、社区参与、多元共治等新模式将得到广泛应用。
表：城市更新多维度影响分析
影响维度 具体表现 机会领域
| 经济影响 | 房产价值分化，产业机遇重新分配 | 核心区房地产，建筑建材，新兴服务业 |
| 社会影响 | 生活品质提升，消费习惯重构 | 社区商业，养老服务，健康服务 |
| 治理影响 | 治理模式转型，数字化治理提升 | 智慧社区，数字平台，社区参与 |
| 文化影响 | 历史文脉保护，文化自信增强 | 文化创意，遗产保护，文化旅游 |
6 趋势展望与挑战
6.1 四大关键趋势
基于马江博的分析，城市更新将呈现以下四大趋势：
价值分化趋势：城市更新将加速房产价值的“马太效应”,核心区资产升值与远郊新区差距拉大同时存在。 这种价值分化不仅体现在不同区域之间，也体现在同一区域的不同物业之间。购房者需要更加关注城市 更新规划，优先选择列入更新范围的区域，谨慎选择不更新区，同时警惕远郊新区的概念炒作。
产业重构趋势：城市更新将推动传统产业复苏和新兴服务业爆发。建筑建材、电梯制造、管道线缆等传 统产业需求增加，但竞争加剧会压缩利润空间，具备技术优势的企业更受益。社区经济(养老托育、智 慧物业)、环保产业(污水处理、土壤修复)以及文化创意(旧厂改造)等新兴服务业将涌现大量中小 微企业机会。
生活方式变革趋势：城市更新将重构居民生活和消费习惯。”一刻钟生活圈”推动社区商业从”便利店+菜 市场”升级为”嵌入式服务综合体”,生鲜前置仓、社区食堂、共享育儿站等模式加快普及，本地生活赛道 竞争进入新阶段。老龄社会需求显性化，适老化改造、社区养老、健康服务等需求大幅增加。
治理模式转型趋势：城市更新将推动城市治理从管理向服务、从粗放向精细转变。数字化治理、社区参 与、多元共治等新模式得到广泛应用，城市治理体系和治理能力现代化水平提升。
6.2 实施挑战
尽管城市更新前景广阔，但也面临诸多挑战：
成片更新进展慢：在经济下行压力加大、地方政府化债背景下，以现有更新模式，更新收益和成本差距较大。受经济测算无法平衡、国有企业实施路径不明、资源统筹协调难等因素影响，城市更新项目进展 缓慢。在已推进项目中，实施主体往往先做易实施、能平衡或投入少的项目。
更新周期长：城市更新从规划设计、立项、搬迁安置再到开工建设普遍需要4-6年的时间，尤其是在搬迁 安置环节，耗时较长，影响整体进度。
资金平衡难：老城区城市更新需统筹文化传承、人居环境改善、功能优化、产业发展、基础设施及公服 设施提升、安全韧性城市、绿色低碳城市、城市治理等各类目标，受规划、土地、资金平衡等因素制约，按照传统房地产开发模式难以为继，导致片区更新整体效果不明显5。
表：城市更新趋势与机会领域
| 存量空间优化 | 老旧小区改造、工业区升级、滨水空间更新 | 房地产开发企业、建筑设计机构 |
| 社区服务升级 | 养老托育服务、智慧物业、社区商业 | 物业服务企业、社区运营机构 |
| 文化传承创新 | 历史街区保护、工业遗产利用、文化创意 | 文化机构、创意产业企业 |
| 数字技术应用 | 智慧社区、城市信息模型、数字孪生 | 科技企业、数字化服务商 |
7 指导建议
7.1 政府层面实施策略
1.科学规划，因地制宜：各地政府应结合本地实际情况，制定科学合理的城市更新专项规划，避免”运动式“更新。规划制定应坚持”先体检后更新”,将城市体检作为实施城市更新的前置条件，以城市体检结果 为基础，分类逐项开出问题清单和整治清单，根据体检问题集中度科学确定重点更新区域、 一般更新区 域、普通更新对象5。同时，要注重”大小统筹”强配套，坚持“小区片区”成片更新、”院内院外”一体打 造，统筹片区”大配套”与小区”小配套”,见缝插针增补公共服务，打造15分钟生活圈5。
2.创新融资机制，吸引社会资本：城市更新项目资金投入大、实施周期长，单一主体难以长期运营8。政 府应创新融资方式，构建多元化资金保障体系。除了超长期国债、财政扶持、地方专项债和城中村改造 专项贷款外，还应积极吸引社会资本参与，推行政府和社会资本合作模式(PPP 模式)、发行基础设施领域 不动产投资信托基金(REITs)、资产证券化产品等1。同时，要研究制定针对城市更新的财税优惠政策， 提高市场吸引力8。
3.完善政策体系，突破制度障碍：针对城市更新中的规划、土地、消防等制度约束，政府应创新政策供给，制定适用于城市更新的特殊技术规定。例如，对于历史风貌街坊，不必采用通常的技术标准，应”因 地施策”,以城市设计和详细规划作为法定依据8。同时，要明确容积率奖励政策，对于采用”风貌保护、风貌保持、风貌传承”方式建设的建筑面积，给予不计容积率的鼓励政策8。
7.2 企业层面参与策略
1.发展一体化能力：城市更新项目更倾向运营能力而不是开发速度，地方政府偏好具备”设计+施工+运营”一体化综合服务能力的企业。企业应转变发展理念，从开发思维转向运营思维，从单一服务能力 向综合服务能力转型。特别是要增强运营管理能力，因为城市更新项目的价值实现很大程度上取决于后 期运营效果。
2.把握政策红利领域：企业应重点关注政策支持的城市更新领域，如老旧小区改造、城中村改造、工业区 转型、历史风貌保护等。特别是环保产业(污水处理、土壤修复)、适老化改造、智慧物业等领域，将 迎来政策红利1。但同时需要注意政府支付能力带来的账期风险，合理设计商业模式和现金流结构。
3.创新合作模式：企业应积极探索与政府、社区、居民等多方主体的合作模式，形成共赢的合作机制。特 别是在搬迁安置、利益分配等环节，要创新思路，找到各方利益的平衡点。可以采用”政企合作”、“社企 合作”等多种模式，降低实施阻力，提高项目成功率。
7.3 居民层面参与建议
1.理性选择房产：居民在购房时应更加关注城市更新规划，优先选择列入更新范围的区域，谨慎选择不更 新区，同时警惕远郊新区的概念炒作1。对于已有房产在更新区域内的居民，应积极参与更新过程，表 达自身需求和偏好，确保更新结果符合自身利益。
2.适应新消费场景：居民应积极适应城市更新带来的新消费场景和生活方式的变革，如社区嵌入式服务、 智慧物业、数字化治理等。特别是老年居民应主动学习和适应适老化改造和智慧养老服务，提升晚年生 活质量。
3.参与社区治理：居民应积极参与社区治理，通过业主委员会、社区议事会等平台，表达对城市更新的意 见和建议，监督更新项目的实施过程和效果。只有充分参与，才能确保城市更新真正符合居民需求，实 现共治共享。
表：城市更新参与主体核心建议
| 政府 | 科学规划，政策创新 | 制定专项规划，创新政策供给，完善融资机制 |
| 企业 | 能力重构，模式创新 | 发展一体化能力，把握政策红利，探索合作模式 |
| 居民 | 理性选择，积极参与 | 关注更新规划，适应新场景，参与社区治理 |
8 结论
马江博关于城市更新的论述全面而深刻，指出了城市更新从”增量扩张”到”存量运营”转型的重大意义，分析 了制度、土地、资金三大关键要素的创新变革，预判了城市更新带来的多方面影响和趋势。城市更新作为一 项复杂的系统工程，需要政府、企业、居民等多方主体共同参与，形成合力。
未来成功的城市更新项目，将是那些能够平衡各方利益、融合多种功能、保留城市记忆、创新运营模式的项 目。城市更新不仅是物理空间的改造，更是社会经济关系的重构和城市治理模式的创新。只有坚持”以人民 为中心”的发展思想，城市更新才能真正实现提升城市功能品质、改善人居环境、促进城市可持续发展的目标。
